中巴經濟走廊「債務陷阱」危機之觀察
2018.11.16
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壹、新聞重點
巴基斯坦總理伊蘭姆.汗(Imran Khan)於2018年11月2-5日訪問中國,此前亦於10月訪問沙烏地阿拉伯,兩次出訪皆為尋求紓困。沙國已提供60多億美元援助,中國則拒絕透露,但巴國財政部長烏馬爾(Asad Umar)表示,巴國財政困難已經在中沙兩國援助下化解。
巴基斯坦正深陷債務危機,其外匯儲備自2018年初起已下跌42%,目前僅剩約78億美元,卻急需120億美元以償還外債和支付進口。除向中沙兩國求助,巴國此回也向國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)請求紓困。
貳、安全意涵
一、「債務陷阱」惡化「一帶一路」形象
「一帶一路」近來身陷「債務陷阱」風暴,沿線參與國因無力負擔而暫停或取消計畫項目,甚至認賠退出時有所聞。外界咸認「債務陷阱」乃中國刻意提供高利率貸款,協助參與國興建規模過大卻不符所需,又不具商業可行性的基礎建設,從而拖垮對方財政。無力償債的參與國形同落入陷阱,最後被迫抵押貸款所興建的設施,或在政經上依附中國。巴基斯坦正是陷入「債務陷阱」的數個國家之一,並於2015年將瓜達爾港(Gwadar Port)租給中國43年,而期間91%的港口收入歸中方所有,巴方僅得9%。
中巴經濟走廊北起中國新疆喀什,南迄巴國瓜達爾港,全長3,000公里,涵蓋公路、鐵路、油氣與光纖等通道。儘管經濟走廊途經喀什米爾(Kashmir)印巴爭議地區,導致印度認為中國間接承認巴基斯坦於此間的主權,但中國仍堅持走廊是經濟合作倡議,不針對第三方,更無涉領土主權爭議。中國不為所動之故,在於中巴經濟走廊既連結「絲綢之路經濟帶」與「21世紀海上絲綢之路」,又為突破「麻六甲困境」的中東能源進口替代通道,極具戰略價值,故為「一帶一路」旗艦項目,亦為發展最快的經濟走廊。走廊目前處於早期建設階段,能源、基礎設施為建設重點,但巴國卻為此債台高築,此非但不利「一帶一路」形象,更可能催化已成形的「債務陷阱」風暴。
二、美中巴三方角力隱然成形
川普上台後,美巴關係迅速惡化,美國認為巴國接受美援卻又庇護恐怖份子,故於2018年數度凍結與取消援助,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)更於2018年7月警告,國際貨幣基金提供巴國新政府的紓困金,不應用於償還中國貸款。此除欲懲戒巴國外,相當程度亦與美中貿易戰有關。美參議院若干議員甚至有禁止國際貨幣基金對「一帶一路」國家紓困,避免貸款用於向北京還債之意,但蓬佩奧9月訪巴時卻保證美國不會阻止巴國向國際貨幣基金求助。
中國外長王毅繼蓬佩奧之後訪巴,旨在確認鞏固中巴經濟走廊計畫,並澄清巴國債務與中巴經濟走廊無關。王毅指出巴國47%外債來自國際貨幣基金與亞洲開發銀行(Asian Development Bank, ADB),更說明走廊22個項目,18個由中方直接投資或援助,僅有4個使用中方優惠貸款,故未加重巴國債務負擔。再者,走廊帶動巴國每年經濟增長1-2%,創造7萬個就業機會。為化解外界對走廊交易不透明的批評,中國還提議邀請第三方參與,[1] 而巴國亦於2018年11月正式邀請土耳其加入。
伊蘭姆.汗曾承諾要提高中巴經濟走廊計畫透明度,競選時卻多次表達盼以中國經濟模式助巴國脫貧,而選後其商務部長達烏德(Abdul Razak Dawood)若非表明過去協定不利巴方而將重審,就是提議擱置或延長貸款期限。對照伊蘭姆.汗訪中求援之行,凡此顯然僅為增加談判籌碼。
由於美國在國際貨幣基金擁有否決權,蓬佩奧的保證代表美國確實有意重啟美巴關係。其因不外美國正與塔利班(Taliban)談判,而欲借助巴國對塔利班的影響力。伊蘭姆.汗訪中之行安排於國際貨幣基金代表團抵達巴國的11月7日前,而中巴又對協議三緘其口,不無可能是為向國際貨幣基金爭取有利紓困條件。巴國隱然成為美中競相爭取的對象。
參、趨勢研判
一、中國將有限度援助以掌控中巴經濟走廊
巴基斯坦本即資本稀缺、經濟落後,復以政經風險甚高,致使外資裹足不前,其外匯儲備僅能依賴增加負債維持。縱令國際貨幣基金多次援助,其財政與國際收支仍難有根本性改善。原因在於其國內儲蓄不足,政府支出無度,每逢大選前後的利益分贓,更令經濟雪上加霜。 [2]近年巴國外匯儲備迅速耗盡,與巴國參與中巴經濟走廊建設,導致巴國對中國貿易逆差迅速擴大有關(參見附表),但巴國認定中國不會置之不理,故有恃無恐更不斷向中國需索借貸。蓋因巴國若轉向國際貨幣基金求助,必然得將債務透明化,中巴經濟走廊項目也將連帶公開,許多規劃更可能連帶取消,此又為中國所不樂見。此即巴國為何於2018年7月,聲稱中國若不助其渡過危機,恐將危及其於此間的巨額投資。但截至2018年6月,巴國已於年內向中國借貸40億美元。
伊蘭姆.汗訪中前,中國雖已承諾不會讓巴國失望,但咸信亦不會任由巴國予取予求。一如中國不願對肯亞融資,反倒要求進行更詳細的研究,以證明其商業可行性,即為避免與債務陷阱外交(debt-trap diplomacy)劃上等號。此即伊蘭姆.汗結束訪問後,中國仍拒絕透露援助細節,待巴國財長及國家銀行行長巴杰瓦(Tariq Bajwa)11月9日後至北京再議之故。目前僅確定雙方將於中巴經濟走廊架構內增設社會民生工作組,以利改善巴國民生。[3] 中國另同意以人民幣代替美元與巴國交易,先暫時緩解對巴國的巨額順差,並減輕巴國外匯儲備壓力。[4] 可預見的是,中國會有限度地援助,卻不會讓巴國徹底擺脫債務危機,如此中國方能牢牢掌控中巴經濟走廊。
二、美中巴三方反恐合作難成
蓬佩奧重啟美巴關係,爭取巴國促成阿富汗和解之意甚明。中國近年不斷試圖將中巴經濟走廊延伸至阿富汗,背後實欲藉由發展與經濟合作實現共同安全。中國除擬藉此穩定阿富汗,避免新疆遭恐怖主義波及外,亦為保護其中巴經濟走廊。故在阿富汗問題與反恐上,美中兩國應有合作空間,畢竟中國也不欲巴國庇護恐怖份子。
但美中是否願意聯合施壓巴國即是一大問題,以當前美中關係的低迷,恐怕也暫時無望。再者,巴國多年來欲牽制印度與阿富汗而培育不少代理人組織,塔利班僅是其一,而這些組織也未必唯巴國是從。最後,塔利班與阿富汗分散的權力架構亦增添反恐談判難度。美中巴三方在反恐合作上,短期內恐難有進展。
附表、中巴貿易統計表(2013-2017年)
年度 |
貿易總額 |
中國出口 |
巴國出口 |
中國順差 |
2013 |
142.2 |
110.2 |
32 |
78.2 |
2014 |
142.3 |
132.5 |
27.6 |
104.9 |
2015 |
170.49 |
147.87 |
22.62 |
125.25 |
2016 |
191.3 |
172.3 |
19.1 |
153.2 |
2017 |
200.9 |
182.5 |
18.3 |
164.2 |
單位:億美元 |
資料來源:中華人民共和國外交部。
[1]〈王毅:中巴經濟走廊建設成果實實在在,沒有加重巴債務負擔〉,中華人民共和國外交部,2018年9月8日,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyhd_673091/t1593417.shtml。
[2]劉小雪,〈巴基斯坦經濟困局探析〉,《中國金融》,2018年17期,頁91。
[3]「中華人民共和國和巴基斯坦伊斯蘭共和國關於加強中巴全天候戰略合作夥伴關係、打造新時代更緊密中巴命運共同體的聯合聲明」,中華人民共和國外交部,2018年11月4日,https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676308/1207_676320/t1610023.shtml。
[4]Ayaz Gul, “China, Pakistan Agree to Conduct Bilateral Trade in Yuan,” Voice of America, https://www.voanews.com/a/china-pakistan-agree-to-conduct-bilateral-trade-in-yuan/4645164.html