從美國《2019年中國軍力報告》觀察中國在北極的作為
2019.05.27
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壹、新聞重點
2019年5月2日,美國國防部公布《2019年中國軍力報告》(Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019),增闢專題文章《中國在北極》(“China in the Arctic”)討論中國在北極之動向。[1]
該專題指出,中國在2013年成為「北極理事會」(The Arctic Council)觀察員之後,2018年公布《中國的北極政策》並自稱為「近北極」國家,推動「冰上絲綢之路」,並持續建造破冰船。中國破冰船「雪龍號」已進行9次北極科學考察;首艘自製之「雪龍2號」則於2018年9月下水,且性能更勝前者。專題質疑,中國或藉民間研究以強化在北極的軍事存在,包括在北極部署潛艦來嚇阻核打擊。中國在北極的動向,已引起北極圈國家憂心,例如中國向格陵蘭提議擴建機場、設置衛星站、擴大採礦等,但格陵蘭的宗主國丹麥則擔心中國勢力進入。
貳、安全意涵
一、中國在南海及「一帶一路」之作為已使他國有所警惕
2019年5月6日,美國國務卿蓬佩奧(Michael Pompeo)在北極理事會發表談話時,引用該報告之內容,並稱中國會在北極複製在南海及「一帶一路」的做法,[2]而他的質疑與批評並非無的放矢。在南海,中國不惜動用武力爭奪島礁或能源,例如1995年中國憑藉武力自菲律賓奪得美濟礁(Mischief Reef);2014年5月中國海洋石油公司「981鑽油平台」在西沙群島爭議海域探勘,在中國大批護航艦船保護下,越南試圖阻止探勘未果。
此外,蓬佩奧在談話中雖未明指,但提及馬來西亞和斯里蘭卡的債務案例,顯然係指中國的「一帶一路」倡議。中國高調宣傳「一帶一路」,但其所衍生的債務壓力,最終迫使斯里蘭卡政府將漢班托塔(Hambantota)深水港的經營權交給中國,長達99年。在馬來西亞,「一帶一路」架構下的東海岸鐵路,演變成馬國最高領導階層的腐敗醜聞。換言之,在國際社會成員眼中,「一帶一路」若不是迫使他國讓渡主權、就是影響他國政治的槓桿,故美國關注中國在「冰上絲綢之路」是否重施故技。
二、美、中兩國間之戰略互疑延伸至北極
蓬佩奧在談話開場不久便指,「北極正進入戰略競爭的全新時代」,而在這方面「美國是個北極國家」。這顯然係針對中國自稱「近北極」國家一事,而他隨後即表示根本不存在所謂「近北極」的分類,言下之意指中國不屬於北極,暗指中國在北極的作為不具正當性。
綜合蓬佩奧在談話裡對中國在北極擴張勢力的批評,顯示美、中兩國彼此的戰略互疑仍然持續並且延伸到北極。美國認為,中國「一帶一路」旗幟下的國際合作,背後隱含北京試圖在全球建立政治與軍事影響力的野心,而且這將衝擊國際社會並影響美國的國家利益。
參、趨勢研判
一、中國將謹慎參與北極事務
中國已將建設北極航道定位為「冰上絲綢之路」,視其為「一帶一路」之延伸。中國既已將「一帶一路」納入中國共產黨黨章和中華人民共和國憲法,「一帶一路」勢在必行且不容失敗,「冰上絲綢之路」亦同。只不過,若北京今後仍循遭詬病的「一帶一路」模式、或以北極「南海化」的方式來處理北極事務,最終只會使國際社會相信,蓬佩奧警告的中國威脅所言不虛。
根據新加坡智庫尤索夫伊薩東南亞研究所(ISEAS-Yusof Ishak Institute)在2019年1月公布之對東協國家民眾的調查,7成受訪者認為,他們國家的政府在談判「一帶一路」時應謹慎以對,16%認為「一帶一路」終將失敗。[3]在此情況下,中國在2019年4月舉行的第二屆「一帶一路國際合作論壇峰會」上宣布,未來將強化防範「一帶一路」沿線國債務風險,強化債務管理並提高透明度。此反映中國終於默認,迄今相關作法確實存在問題。據此以判,未來北京當局在處理北極事務時,在做法上或轉謹慎以改善國際形象。
二、若中國處理北極事務姿態強勢恐面臨阻礙
在北極理事會的八個成員國當中,[4]僅俄國與中國關係較為緊密,且其餘各國在政治上均屬於自由民主體制,與威權政體的中國差異甚大。因此,若北京真如蓬佩奧所質疑,試圖將南海經驗在北極複製,恐遭致多數國家反對。以丹麥為例,格陵蘭預定建造3座機場,中國參與競標,儘管格陵蘭當地贊成,然丹麥執政聯盟之一的「丹麥自由黨」外交事務發言人Michael Jensen對此卻表達反對,稱「不希望在我們的後院出現共產主義專政」。[5]即使是與中國關係相對友好的俄國,在北極事務上亦未必與中國攜手抗衡美國。中國指北極為全球人類共同財產,俄國卻視北極為勢力圈並欲擴大其主權範圍,兩國對北極立場迥異;俄國也反對中國破冰船在北極作業,甚至曾阻撓中國成為北極理事會觀察員。為避免過度依賴俄國,中國未來應會維持與俄國之外的北極圈國家間之關係。[6]
[1] Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019, Office of the Secretary of Defense, US Department of Defense, https://tinyurl.com/y4auzn8c
[2] “Looking North: Sharpening America's Arctic Focus,” Remarks by Michael Pompeo, US Secretary of State, May 6, 2019, https://tinyurl.com/y34kapkn; 〈北極新冷戰:美國或照搬南海作法對付中國〉,《BBC中文網》,2019年5月8日,https://tinyurl.com/y4pevtwa。
[3] The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report, Yusof Ishak Institute, January, 2019, https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStateofSEASurveyReport_2019.pdf
[4] 北極理事會有8個成員國,包含美國、俄國、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典;有13個觀察員國,包含法國、德國、義大利、日本、荷蘭、中國、波蘭、印度、韓國、新加坡、西班牙、瑞士、英國。北極理事會(Arctic Council)網站, https://arctic-council.org/index.php/en/。
[5] “How Greenland could become China's Arctic base,” BBC, December 18, 2018, https://www.bbc.com/news/world-europe-46386867
[6] 劉蕭翔,〈中俄北極合作展望〉,《國防安全週報》第35期,2019年2月22日,頁13。