川普政府調查中國智慧財產權執法體制改革
2019.05.27
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壹、新聞重點
2019年4月25日美國貿易代表署（Office of the United States Trade Representative, USTR）公布2019年的《特別301調查報告》（2019 Special 301 Report，以下簡稱《調查報告》）。[1]中國連續15年被列入「優先觀察名單」（Priority Watch List），且持續為「306條款監督國家」（Section 306 monitoring）。
《調查報告》第二部分「個別國家報告」（Section II: Country Reports）的「中國篇」主要由兩大要點所組成：第一，美方持續關注中國智慧財產權體制的不足之處；其次，美方關注中國在近期針對智慧財產權體制所採取的改革、行動及其影響，以及美方對中國智慧財產權保護不足所採取的作為。
貳、安全意涵
中國如何「強化執法」始終是中美雙方在智慧財產權權領域裡的焦點，對赴中投資的美商而言更是首要之重。《調查報告》開宗明義指出兩點，一是中國在保護智慧財產權上仍需要從根本上推動結構性改革，二為對有賴於中方保障其智慧財產權的美國人而言，司法改革停滯與執法管道弱化使中國已成為經商困難之處。以下就《調查報告》所關注的中國智慧財產權執法體制分析之。
一、美方仍質疑中國智慧財產權司法改革的有效性
中國為提供智慧財產權進一步司法保障，智慧財產權相關的司法改革主要朝以下兩個方向推動。
第一，嘗試透過調整法院管轄權的方式解決審判標準不一致的問題，其改革的思維主要沿著「設立專門法院（庭）以集中案件管轄」的方向進行。例如：2014年底在北京、上海與廣東成立「知識產權專門法院」；南京、蘇州、成都、武漢等19座城市被選為試點城市，於2017年先後成立跨行政區域的「知識產權審判庭」；2019年1月最高人民法院成立「知識產權法庭」，作為最高人民法院派出的常設審判機構，專責審理專利等技術性較強的智慧財產權民事與行政二審上訴案件。關於中國法院審級與智慧財產權法院（庭）的配置請見圖1。
圖1、中國司法體系與知識產權法院（庭）審級示意圖
資料來源：梁書瑗製圖。
其次則是針對審判流程的改革，其目標在於改善法院審理智慧財產權案件的機制。2018年全面推動智慧財產權案件刑事、民事、行政案件「三合一」改革；2018年11月最高人民法院公布《關於審查知識產權糾紛行為保全案件適用法律若干問題的規定》，2019年1月實施後，受理智慧財產權民事案件的法院得根據當事人申請裁定「行為保全」；[2]為配合2019年1月新設的最高人民法院「知識產權法庭」，由全國人大常委會與最高人民法院下發文件確立法院審級間的關係；2019年3月最高人民法院公布《關於技術調查官參與知識產權案件訴訟活動的若干規定》，規範因案件技術性高而設置技術調查官參與智慧財產權訴訟的相關規範。
美方在《調查報告》指出近期中國針對智慧財產權所推動的司法改革仍有三項值得關切之處。首先為司法地方化所造成司法案件受干預問題。審判結果因法院在制度設計上被鑲嵌在本級黨委、地方政府、人大之中，造成法院偏向地方利益而對美商不利。第二，權利人提交證據的程序複雜，使法院難以執行且無效率。最後，《關於審查知識產權糾紛行為保全案件適用法律若干問題的規定》中雖確立智慧財產權民事案件中適用「行為保全」，但權利人是否得及時在審判前取得法院「行為保全」的裁定仍存疑。
二、效果令人存疑的智慧財產權行政部門組織改造
近年中國重組智慧財產權相關行政部門。一為整併專利、商標與原產地地理標誌等業務劃歸為國家知識產權局管理，藉此提升專利、商標的行政監管強度、執法效率與執法有效性。重組後的國家知識產權局則由國家市場監督管理總局管理，屬國務院部委管理的國家局，正式於2018年12月上路，請見圖2。二則是將著作權事務納入中共宣傳系統管理，由中宣部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）的牌子，詳見圖3。
圖2、2018年3月國家知識產權局組織改造示意圖
資料來源：《國務院機構改革方案》，中華人民共和國中央人民政府，2018年3月17日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/17/content_5275116.htm，梁書瑗整理製圖。
圖3、2018年3月著作權組織改造示意圖
資料來源：〈國家版權局發布2018年中國版權十件大事〉，《中國新聞出版廣電報》，2019年3月18日，https://tinyurl.com/yyv99cml，梁書瑗整理製圖。
這輪中國重組智慧財產權相關行政部門顯示以下意義。專利與商標業務在歷經多年討論與地方試點後終將整併為同一部門，不再「分頭管理」，藉此提升專利、商標的行政監管強度、執法效率與執法有效性。且中國正式對外將著作權管理併入中共宣傳系統，而不再曖昧不明，標示宣傳系統管理著作權的正當性。
美方對中國智慧財產權行政部門組織改造仍抱持觀望的態度，此番改組不一定對權利人有利。中央主管智慧財產權的部會並非實際負責行政執法，僅為部署各地、其他部會年度的專項行動項目，如2018年的「雷霆專項行動」或2017年的「劍網2017專項行動」等。中央智慧財產權主管部門對地方行政執法的標準、程序的控制力薄弱。當地方業管部門有強烈的執法動機時，中央部會則會顯得鞭長莫及，而使各地外資會因地方部門的執法行為蒙受損失。此外，透過整併智慧財產權行政部門提升行政執法的有效性存疑的另一原因，則是商標與專利業務在中國從中央到地方長期分由工商管理系統與知識產權系統兩大系統主管，其業務屬性、組織特性差異甚大。在中央層級或許較易解決兩個部門間的矛盾，但到省級以下的地方，當部分地區管理專利業務是科技部門時，兩個系統間若要整併，實屬不易。
參、趨勢研判
一、美中在智慧財產權議題上的歧見仍深
自《調查報告》公布後，可從雙方一連串的交鋒可知美中對該如何保障智慧財產權的歧見仍深，短時間內消弭的機率甚低。《調查報告》於2019年4月25日公布後，中國國家知識產權局局長申長雨旋即在2019年4月28日中國國務院新聞辦公室舉行的發布會回應：「某些國家對對中國知識產權保護方面的指責還是缺乏依據的，都是一些大而化之的指責，更沒有看到中國知識產權保護這些年來取得的巨大進步」。[3]而2019年第10輪美中經貿高層協商甫結束，川普（Donald Trump）突發性地指控中國毀諾。據悉，美方所指的是中國背棄修法禁止技術移轉與強化保障智慧財產權的承諾。[4]
雙方就智慧財產權體制的歧見源自於美方對中方經濟發展模式的質疑。美方指出中國經濟發展模式的問題主要聚焦於兩點：中國未將市場視作主要資源配置的手段，而未抑制公部門介入經濟事務；制度上歧視外資，未對外資開放市場。因此，美方在智慧財產權關切的議題是中方如何透過制度設計迫使外企移轉技術、中方藉併購或海外投資的方式取得高端技術、支持以非法侵入網路的方式盜取智慧財產、審查出版品內容等問題。然而，在智慧財產權議題上，中國的邏輯為如何透過制度創新引導經濟新動能，故念茲在茲的議題便為專利、商標的數量；如何使專利的品質提高；提升專利與商標的審查速度等。對美方的質疑也以中國每年對外支付358億美元，成為全球第四「專利進口大國」回應。[5]
二、中國不放棄以行政監管處理智慧財產權糾紛
由於意識形態問題與龐大的部門利益，1980年代中國在爭議不斷的政治環境下分別通過的《商標法》、《專利法》與《著作權法》等三部法律便成為中國架構知識產權體系的基礎。在規劃智慧財產權體制之初，中國不同於將知識產權視為「私權」而應以司法途徑為主要救濟管道的主流，仍允許行政機關得介入知識產權糾紛，形成智慧財產權「執法雙軌制」。日後中國雖為加入世界貿易組織（WTO）而修正知識產權規章以符合《與貿易有關之智慧財產權協定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS）的規範，但目前法院也不具有直接判定專利權或商標權無效的權力，仍保留知識產權「執法雙軌制」司法與行政並行的精神。
中國不會放棄行政部門介入智慧財產權糾紛的原因有以下三點：共黨國家的行政機關介入經濟事務的傳統；著作權管理一直是中共宣傳體系的一部分；行政部門得在必要時介入智慧財產權糾紛時操作各項標準、程序，達到政治、經濟目標。
三、中國以修法回應外界對智慧財產權保護的質疑
然而，美中貿易摩擦便源自於2018年3月美國總統川普對中國在各項智慧財產權法規、政策上的指控，並指示美國貿易代表署對中國不公平貿易的情況採取反制措施。2018年美中經貿高層協商針對中國如何保障、落實智慧財產權已進行多次的協商，雙方你來我往地爭執不下。
全國人大為二次審議《外商投資法（草案）》於2019年1月加開1次常委會會議，並於2019年3月15日第十三屆全國人大會議上通過《外商投資法》。引人注目地是，該法案第三章《投資保護》涉及中國必須保護外商的智慧財產權；行政部門禁止運用行政手段強制外商技術移轉，且負有不得洩漏外商商業祕密的義務。此外，延宕多年的《專利法》四修也於2018年12月開始進入全國人大的議程，官方更釋出《專利法》四修有望在2019年通過的訊號。據最新版《專利法》修正案（草案）的內容顯示，受外資抨擊猛烈的侵權成本過低、舉證難、利用網路從事專利侵權等議題均為修訂的範圍。2019年4月23日全國人大常委會第十次會議決議修訂《商標法》，預計修訂關於「惡意搶註」、商標假冒及賠償低的問題。事實上，不論是《專利法》或《商標法》其修訂的內容多是過去內、外資詬病之處，中國智慧財產相關部會已投入多年確立改革的方向並協調各方利益。2018年年中後美中貿易摩擦升級，可推測中國智慧財產權相關執法部門應承受比過去更強烈的外部壓力，故加速推動相關改革政策沿著既有的方向邁進，以回應來自美方一次比一次更激烈的抨擊。
[1] “USTR Releases Annual Special 301 Report on Intellectual Property Protection and Review of Notorious Markets for Piracy and Counterfeiting,” Office of the United States Trade Representative, April 25, 2019, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/april/ustr-releases-annual-special-301
[2] 「行為保全」典出《中華人民共和國民事訴訟法》，為中國法律體系中的正式用語，其相關規定出現在《中華人民共和國民事訴訟法》第100條，其近似於普通法系中「禁制令」（injunction）的概念。
[3] ﹤北京聲稱中國知識產權保護不力之說缺乏依據﹥，《美國之音》，2019年4月29日，https://tinyurl.com/y4wjdbpy。
[4] David Fickling, “The U.S. and China Are Living in Different Universes,” Bloomberg, May 9, 2019, https://tinyurl.com/y4smabak
[5] ﹤我國成為全球第四大專利進口國﹥，《人民日報》，2019年5月13日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-05/13/nw.D110000renmrb_20190513_3-02.htm。