從武漢肺炎事件觀察中國國防衛生動員
2020.02.14
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壹、新聞重點
2019年新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，簡稱武漢肺炎）於中國武漢市爆發後難以遏制，中國國家領導人習近平因而於2020年1月20日指示，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延。國務院聯防聯控機制隨後就疫情防控展開全面部署，國家衛生健康委員會亦成立應對處置工作領導小組，指導地方防疫並落實屬地責任。
軍委後勤保障部為此展開應對突發公共衛生事件聯防聯控工作。首先，由各軍醫大學抽調人員組成3支醫療隊於 1月25日支援武漢當地醫院。瀋陽聯勤保障中心與鄭州聯勤保障中心亦積極調運醫療防疫物資。軍委後勤保障部又建立聯需、聯採、聯運「三聯」機制，以保障防疫物資供應。繼除夕緊急空運軍隊醫療隊馳援後，空軍又於2月2日出動8架大型運輸機，從瀋陽、蘭州、廣州、南京向武漢緊急空運人員與物資。駐湖北部隊抗擊疫情運力支援隊亦支援運輸保障任務。武漢火神山新型肺炎專科醫院落成後，習近平更批准由聯勤保障部隊所屬醫院抽組950人，與先期抵達之軍醫大學醫療隊450人共1,400名醫護人員，於2月3日起承擔該院醫療任務。因疫情告急，習近平又批准解放軍增援2,600名醫護人員，參照火神山醫院模式承擔武漢市泰康同濟醫院與湖北省婦幼保健院光谷院區醫療任務，首批1,400人已於2月13日抵達武漢。解放軍迄今共派出三批次4千餘名醫護人員支援武漢，另在中國各地亦發動民兵參與疫情防控工作。[1]
貳、安全意涵
習近平下達指示後，中國短短數日內即由全國各地緊急調度人力、物力支援武漢防疫，但迅速的表象卻透露其國防衛生動員隱憂。
一、中國國防衛生動員立法滯後且倚賴人治
中國《國家突發公共事件總體應急預案》第4條第1款第2項規定，解放軍與武警是處置突發公共事件的骨幹和突擊力量。公共衛生事件亦屬前揭預案的突發公共事件，故解放軍有參與突發公共衛生事件應急處置的義務，但國防衛生動員也因而出現法律空白，致使軍地關係有待法規協調。
從中國《國防動員法》第3條與第4條可知，國防衛生動員平時應急，戰時應戰，應急與應戰衛生動員則應有效融合。惟中國應急與應戰衛生動員卻長年分屬兩大序列且相對獨立。由於2003年非典型肺炎與一系列重大公共衛生事件的衝擊，使得中國應急衛生動員相關法規較多，但涉及平戰一體的國防衛生動員法規卻付之闕如，有礙應急與應戰衛生動員的整合。中國於2008年雖曾起草《國民經濟動員法》，卻仍未立法通過。其初稿亦僅有平時醫療衛生動員準備、戰時醫療衛生動員實施與醫療衛生應急動員措施3條原則性文字，總字數亦不足600字，顯然難以因應複雜、特殊、多樣的國防衛生動員。[2]
中國應急衛生動員相關法規雖相對較多，卻未制定具體措施與辦法。如《國防動員法》僅有第45條規定：「國家建立平戰結合的醫療衛生救護體系。國家決定實施國防動員後，動員醫療衛生人員、調用藥品器材和設備設施，保障戰時醫療救護和衛生防疫。」《突發事件應對法》亦僅規定解放軍、武警與民兵組織依相關法規及國務院、中央軍委的命令，參加突發事件應急救援處置。就突發公共衛生事件而言，雖有《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家突發公共衛生事件應急預案》與《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》等預案，卻僅有《總體應急預案》規定解放軍與武警的定位。（參見附圖）
救援與防疫於法已成中國軍地雙方於平時、應急與戰時緊密銜接的工作。中國軍醫醫院現已全部納入地方急救系統，軍隊醫療、疾控、「三防」（防核武器、防化學武器、防生物武器）機動衛勤力量亦部分納入國家應急救援體系，但前揭系統在武漢肺炎事件顯然並未及時發生作用，國防衛生動員出現嚴重的空窗期。[3] 待疫情一發不可收拾且最高領導人表達關切後，方以傳統行政命令形式亡羊補牢。國防動員立法旨在建立機制並避免人為因素干擾，但從武漢肺炎事件可知，中國此前推動的應急衛生動員顯然徒具形式。
在武漢肺炎疫情衝擊下，略具雛形的中國應急衛生動員機制已顯捉襟見肘，更遑論尚待建立的平戰轉換應戰衛生動員。此次疫情為武漢生物武器實驗室病毒外洩的傳聞甚囂塵上，中國首席生化武器防禦專家陳薇少將接管武漢國家生物安全實驗室之舉更啟人疑竇。[4] 惟無論是否為實驗室病毒外洩，當前疫情與生化武器攻擊結果卻頗為相似，但中國的應處作為已顯示其仍無因應生化武器攻擊的能力，更代表應戰衛生動員為其國防衛生動員一大缺口。
二、中國衛生動員準備失靈
在維穩政策指導下，中國國內正全力營造「一方有難，八方支援」的團結抗疫氛圍。《解放軍報》即報導中國竭力保障防疫物資供應，若干企業春節時更無休全力生產，如截至2020年2月2日，中國國內企業已向湖北運送醫用防護服15.45萬件，運抵13.12萬件，N95口罩出貨13.36萬件。解放軍擴大尋找貨源，協調廠商擴大產能之餘，更積極建立進口防疫物資「進關綠色通道」；另又完成16種醫療防疫物資採購，並協調中國國內企業每天為部隊製造供應醫用防護服一萬多套，貿易公司進口口罩200多萬個，以供應疫情防控前線。然而，從中國外交部2月3日網路記者會卻能得知，中國自1月3日起已向美方通報疫情資訊和防控措施合計30次，兩國疾控中心亦就疫情多次溝通。發言人華春瑩感謝國際捐助物資時，卻表示中國當前急需防疫醫療物資。[5] 這顯示中共中央早已知悉武漢肺炎疫情傳播的可能性，但後續保障物資動員作為仍於1月20日習近平指示後才啟動。此除暴露中國防疫物資儲備不足，更代表其衛生動員準備失靈。
參、趨勢研判
一、中國國民衛生動員立法短期難以速成
國防衛生動員在中國動員體制雖從屬於國民經濟動員，但其重要性卻不遑多讓，此次武漢肺炎事件即是例證。為確保國家衛生資源平戰迅速轉換、釐清權責，延滯多年的國防衛生動員立法料將再受重視。
依權責劃分，國防衛生動員立法理應由國防動員委員會國民經濟動員辦公室發動，但多年來卻一直未見其提出單獨立法構想。復以中國國防動員軍地角色錯位，《國防動員法》雖律定地方政府的主導地位，但軍隊為主、地方為輔的「上軍下民」長年結構性沉痾短期仍舊難解。「軍隊提需求，國動委搞協調，地方抓落實」多數時候亦僅是理想。[6] 《國民經濟動員法》多年來亦僅聞樓梯響，使其下位法─《國防衛生動員法》立法便不免延滯。在國防動員主體權責未清與上位法立法滯後的情況下，銜接應急與應戰衛生動員的國民衛生動員立法短期仍難速成，較有可能的方式則是中國訂定相關條例以因應緊急需求。
二、中國料將加速國民經濟動員改革
國防衛生動員強調平戰結合，平日即須做好準備，以便緊急時因應衛勤保障所需。中國近年積極以「國民經濟動員中心」儲備戰時急用物資，充當國防動員平戰轉換之轉換鏈。其成效看似卓著，然而各級部門聯合監督機制尚未形成，委託單位實際動員能力亦缺乏實際檢驗，此次武漢肺炎疫情即暴露其「國民經濟動員中心」動員能力的不足。待疫情平息後，中國料將加速其國民經濟動員改革，未來可能配合其國防衛生動員立法，建立應急、應戰一體化的醫療物資儲備體系。
三、中共將更倚賴解放軍與武警抗疫維穩
中國全境已於2020年1月29日啟動重大突發公共衛生事件一級響應，故相關政府與部門可根據《突發事件應對法》與《國家突發公共衛生事件應急預案》徵用單位與個人財產，僅需事後返還或補償。在疫情蔓延且物資短缺的情況下，中國已出現地方相互攔截防疫物資現象。[7] 中國國務院雖曾強調僅國家有權調度配送防疫物資，惟疫情肆虐難以遏制，中國四大一線城市廣州、深圳、北京、上海更已實施半封閉式管理，故各地爭奪物資現象可能會更加嚴重。在維穩勝過一切的考量下，中共將會更倚賴解放軍與武警進行疫情防控與維持社會秩序穩定。
[1]〈習近平對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示強調，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭。李克強作出批示〉，《解放軍報》，2020年1月21日，第1、3版；〈軍隊部署展開應對突發公共衛生事件聯防聯控工作〉，《解放軍報》，2020年1月25日，第1版；〈解放軍支援湖北醫療隊抵達武漢〉，《解放軍報》，2020年1月25日，第1版；孫興維、蘇星，〈全軍緊急出台應急採購「三聯」機制高效保障疫情防控物資〉，中華人民共和國國防部，2020年1月29日，https://reurl.cc/W457AD；〈空軍8架飛機緊急空運軍隊支援湖北醫療隊抵達武漢〉，《新華社》，2020年2月2日，https://reurl.cc/Varl0Y；何武濤、洪培舒、高輝，〈駐鄂部隊支援武漢市運輸配送生活物資，力保市民正常生活供應〉，中華人民共和國國防部，2020年2月2日，https://reurl.cc/Nak9x9；王傳順，〈軍隊抽組醫療力量承擔武漢火神山醫院醫療救治任務〉，中華人民共和國國防部，2020年2月2日，https://reurl.cc/0z5Rmx；姜光臨、汪學潮、胡興，〈8小時，從下達命令到順利發出。瀋陽聯勤保障中心攜手地方運輸部門確保防疫物資最快送達〉，《中國國防報》，2020年2月3日，第2版；王均波、張彥昕，〈鄭州聯勤保障中心某軍代室，全力保障防疫物資運抵武漢〉，《中國國防報》，2020年2月5日，第1版。〈經中央軍委主席習近平批准，軍隊增派2600名醫護人員支援武漢抗擊新冠肺炎疫情〉，《新華網》，2020年2月13日，https://reurl.cc/D1GLdR。瀋陽聯勤保障中心與鄭州聯勤保障中心係中央軍委聯勤保障部隊的最高機關－「武漢聯勤保障基地」之下屬副軍級單位。
[2]徐立，〈國防衛生動員立法相關問題研究〉，《人民軍醫》，第60卷，第9期（2017年9月），頁945。
[3]2020年1月9日，中國疾病預防控制中心傳染病預防控制所所長徐建國已確認此次疫情為新型冠狀病毒所致；另武漢市衛生健康委員會疫情通告此前一再強調未發現明確的人傳人證據，直至1月14日才改口不排除有限人傳人的可能，卻仍強調持續人傳人的風險較低。在已有明確疫情資訊的狀況下，中國相關防疫決策卻慢了至少兩週，其體制運作失靈的情況可見一斑。參見〈專家稱系新型冠狀病毒，武漢不明原因的病毒性肺炎疫情病原學鑒定取得初步進展〉，《新華網》，2020年1月9日，https://reurl.cc/nVe7YX；〈新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答（2020年1月14日）〉，武漢市衛生健康委員會，2020年1月15日，https://reurl.cc/EK3AWv。
[4]嶽文驍，〈首席生化武器專家坐鎮武漢 P4病毒實驗室泄毒說疑雲再起〉，《希望之聲》，2020年2月4日，https://reurl.cc/VakMKY。
[5]〈一場全國總動員的戰「疫」支前—抗擊疫情阻擊戰行業及群體行動掃描〉，《解放軍報》，2020年2月6日，第10版；〈聯勤保障部隊開通應急採購綠色通道，確保醫療防疫物資保障不斷線〉，《解放軍報》，2020年2月7日，第3版；〈2020年2月3日外交部發言人華春瑩主持網上例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2020年2月3日，https://reurl.cc/310zZ0。
[6]劉蕭翔，〈中國國防動員「上軍下民」問題之觀察〉，《國防安全週報》，第71期（2019年11月1日），頁1-2。
[7]〈武漢肺炎：「一罩難求」下中國多省相互攔截防疫物資〉，《BBC中文網》，2020年2月8日，https://reurl.cc/zyxlqe。