日本內閣關於飛彈防禦與發展之決議及其對中意涵
2020.12.31
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壹、新聞重點
日本政府於2020年12月18日召開內閣會議，並通過數項決議案。其中〈有關整備新型飛彈防禦系統以及強化防區外防衛能力〉一案，決定建造兩艘配備神盾飛彈防禦系統的專用軍艦，以及發展新型「遠攻飛彈」（standoff missile）以強化「從敵攻擊範圍外應處敵威脅」之「防區外防衛能力」等兩項政策。[1] 此兩項政策迄今經過日本黨政官民各界討論，並由此次內閣會議敲定，成為未來自衛隊建軍整備之重點方向。
首先，建構艦載神盾系統政策之提出，係因原本之「陸基神盾」（Aegis Ashore）案，無法消弭飛彈發射後，其助推器（booster）可能落在民宅的風險，而且耗費不貲，日本政府終在今年6月由時任防衛大臣之河野太郎宣布取消，並以「將陸基神盾系統建置在護衛艦」方案取代之。預定執行時間為8年，成軍後交由海上自衛隊運用，惟所需經費金額不明。
其次，有關研發遠攻飛彈一案，規劃將日本國造、2012年即開始部署的「12式」地對艦飛彈的射程延長。該飛彈原射程約150公里，前述內閣會議之決定未寫明延長距離，但外界推測約1,000公里。[2] 此外，內閣會議亦決定使該飛彈能從多樣化載台（亦即從陸上、海上和空中）發射。預計執行時間為5年，2021年度（2021年4月至2022年3月）編列相關預算達335億日圓。
由於前述兩項政策之意圖，恰是分別強化日本防衛之「盾」與「矛」。在日本「專守防衛」原則尚未廢除、以及中國威脅升高的情況下，兩項政策之意涵頗值得分析。
貳、安全意涵
一、 飛彈增程使日本國防進一步偏離「專守防衛」
如前述，建構艦載神盾系統，旨在於提升日本對於飛彈攻擊之防禦能力，強化日本防衛之「盾」的意涵不言而喻。相較於此，飛彈增程計畫則有強化日本防衛之「矛」之意義。近年日本國內對於應否擁有「對敵基地攻擊能力」時有辯論，支持者認為具備「對敵基地攻擊能力」，可收對敵嚇阻之效；反對者則質疑，該能力恐違背「專守防衛」原則，甚至有違憲之虞。儘管前首相安倍晉三在卸任前曾表示，在今年內日本政府要針對應否擁有「對敵基地攻擊能力」做出決定，但前述閣議決定卻未對「對敵基地攻擊能力」表達明確立場，此應係考慮到同屬執政聯盟之公明黨黨內反對聲浪。[3]
只不過，光是飛彈增程政策本身，即讓日本國防偏離「專守防衛」之方向性益加明確。[4] 歷經數次政策調整，自衛隊行動範圍以及日美同盟適用之地理範圍，早已超越日本本土及其周邊而擴大至全球。日本政府此次規畫之地對艦飛彈增程距離甚遠，倘若未來也研發出攻陸型飛彈，其意義將無異於「發展對敵基地攻擊能力」。另外，艦載神盾系統本質上雖屬飛彈防禦，但未來神盾艦上亦可能搭載攻陸武器，而成為攻守兼備、攻勢意涵的武器系統。
據此，自衛隊所具有的攻擊能量將顯著提升，歷來美日同盟的「矛」「盾」分工（亦即美、日兩國在戰時分扮攻、防之角色）進一步模糊。這也意味著未來美日兩軍對於防衛日本，可同時擔任攻守之角色。
二、 日本持續強化「西南防衛」以因應中國威脅
有關艦載神盾系統取代陸基神盾系統，日本政府迄今相關政策論述，多稱其主要目的在因應北韓彈道飛彈威脅。然而，在艦載神盾系統具有原陸基神盾所沒有的可移動性（mobility）之情況下，自然也可機動因應可能來自中國的導彈威脅。至於「12式」飛彈之增程方針，迄今多以防衛日本西南離島為主要目的，前述內閣會議決議也明白指出，將用以強化島嶼防禦。
眾所周知，日本的「西南防衛」規畫主要針對中國，故兩項政策雖未指名中國，但其因應中國軍事威脅之目的，已不言而喻。而台、日兩國同樣面對中國威脅，日本這兩項政策的實施目的，雖非在捍衛台海安全，但在「可對中國海軍東向進出太平洋之行動構成壓力甚至威脅」之意義上，亦具有助益我國安全之效果。
參、趨勢研判
一、 日本將持續強化攻勢型國防規劃
日本對中國軍事急速發展以及對外擴張行動深感威脅，僅以近兩年而言，去年中國閱兵展示「東風17」型飛彈，以及今年8月解放軍在南海試射射程4000公里之「東風26」型飛彈，均震撼日本各界。日本的威脅認知反映在防衛省年度《防衛白皮書》當中，該書的內容安排，已連續兩年將「中國」一節置於「俄國」之前，顯示日本視中國為最大安全威脅，吾人亦可據此理解日本強化國防背後的危機感。
以「12式」地對艦飛彈增程而言，至去年為止均傳增程至400公里，現在卻一轉長達900甚至1000公里，火力涵蓋範圍擴大而攻勢意涵轉強。而在飛彈增程政策方向確定後，日本防衛省除「12式」地對艦飛彈以外，是否也將其他類型飛彈（對空、對地）之增程納入研發，值得持續觀察。
對於長期宣稱恪守之「專守防衛」原則，日本政府顯然決定捨名取實。發展攻勢國防，強化對敵嚇阻，成為既定的建軍方向，在前述威脅的認知之下，未來應會持續推動。[5] 日本政府雖稱仍會繼續討論是否要建構「對敵基地攻擊能力」，然從其飛彈發展規畫看來，相關論辯已無太大實質意義。
二、 日本西南諸島持續為防衛部署之重點
日本近十年《防衛白皮書》均強調西南地區離島的安全形勢，反映該地區在日本防衛規劃中之重要性。防衛大臣岸信夫在前述內閣會議結束後的記者會（2020年12月18日）上，即針對發展「遠攻飛彈」一事表示，「遠攻飛彈能確保自衛隊員安全並對敵展開攻擊，這在西南地區島嶼的防衛上乃是必要之裝備」。 [6]
另據《讀賣新聞》2020年10月底也曾披露，陸上自衛隊預定在2021年實施大規模演習，動員人數多達14萬人，該演習即是以「西南防衛」為主要想定。2020年11月14日，行政改革大臣河野太郎在有關審查新一代戰機開發預算的會議上，亦難捨過去對防務之關注，表示日本政府應向民眾說明，「如何因應台灣有事或釣魚台[日本稱為尖閣]有事，係基於何種想定而研發此戰機」。 [7]
從以上日本防衛構想、武器發展之目的說明、甚至非管防務的政府要員發言內容看來，地理上與台灣鄰接的日本西南島嶼地區，持續是日本防衛構想之焦點，而針對「西南防衛」的武器研發整備，應是日本今後防衛規劃的重點。
[1]議案名稱為「有關整備新型飛彈防禦系統以及強化防區外防衛能力」。〈新たなミサイル防衛システムの整備等及びスタンド・オフ防衛能力の強化について〉，日本防衛省，2020年12月18日，https://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2019/pdf/stand-off_20201218.pdf。有關英文standoff missile之翻譯，有「遠射飛彈」、「遠攻飛彈」、「戰區外飛彈」、「防區外飛彈」等不同譯語，本文採用《美華軍語辭典》之譯語「遠攻飛彈」。
[2]〈敵の射程圏外から攻撃できる巡航ミサイルの開発 閣議決定〉，NHK，2020年12月18日，https://www3.nhk.or.jp/news/html/20201218/k10012770871000.html?utm_int=news-politics_contents_list-items_026。此外，關於「12式」飛彈原射程以及增程之距離，至今眾說紛紜。原射程曾有150到200公里等不同說法，近來甚至有媒體索性使用「一百數十公里」之模糊寫法；而增程距離則從400公里、900公里至1000公里之說法均有。
[3]〈「敵基地」結論、越年へ 衆院選にらみ公明に配慮―政府〉，《時事通信》，2020年11月4日，https://www.jiji.com/jc/article?k=2020110300439&g=pol。
[4]日本官房長官加藤勝信在2020年12月9日記者會上，也宣稱「12式」飛彈之增程，「目的並非要攻擊敵人基地」。〈新ミサイル「敵基地攻撃用でない」加藤官房長官〉，《時事通信》，2020年12月9日，https://www.jiji.com/jc/article?k=2020120900733&g=pol。
[5]〈防衛大臣記者会見〉，日本防衛省，2020年12月18日，https://www.mod.go.jp/j/press/kisha/2020/1218a.html。
[6]〈防衛大臣記者会見〉，日本防衛省，2020年12月18日，https://www.mod.go.jp/j/press/kisha/2020/1218a.html。
[7]〈日本陸上自衛隊擬動員14萬人 演習預設中國武力犯台〉，《中央社》，2020年11月1日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202010310134.aspx；〈［安保６０年］第４部 同盟のこれから＜１＞南西諸島 １４万人演習…陸自「台湾有事」波及を警戒〉，《讀賣新聞》，2020年10月30日，https://www.yomiuri.co.jp/politics/20201030-OYT1T50067/；〈元防衛相の河野氏「台湾、尖閣有事にどう備えるか」 次期戦闘機の行政レビュー〉，《產經新聞》，2020年11月14日，https://www.sankei.com/politics/news/201114/plt2011140007-n1.html。