中國對澳洲的脅迫外交及其限制
2020.12.31
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壹、新聞重點
2020年12月16日，澳洲政府宣布將要求世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）調查中國對該國大麥課徵懲罰性關稅之舉。這是澳洲針對2020年以來中國種種脅迫（coercive）之首度回擊，因為中國自5月19日對澳洲大麥課徵80.5%、為期5年的關稅後，又陸續針對澳洲牛肉與羊肉、酒、棉花、龍蝦、木材與燃料煤（thermal coal）等，課徵高額關稅甚至暫停進口。
中國政府限制澳洲出口之舉，往往以傾銷與補貼等為由，但澳洲與國際社會咸信真正的原因是政治因素。11月17日，中國駐澳使館的官員提供數家澳洲媒體一份文件，其上列出中國對澳洲的14項「不平」（grievances），舉其要者：將華為排除在澳洲的5G建設之外；通過禁止外國干預的法律以針對中國；呼籲調查新冠肺炎（COVID-19）的起源；非聲索國卻針對南海主權議題向聯合國表示意見；恣意干涉中國的新疆、香港與台灣事務；立法使聯邦政府得以否決地方政府參與「一帶一路」之協定；資助反中的智庫使之散布不實的報告；國會議員蠻橫譴責中國的執政黨等。該名中國官員並表示，「中國生氣了。如果你將中國視為敵人，中國將變成敵人」。澳洲總理莫里森（Scott Morrison）於11月19日表示不會妥協其國家安全與主權；美國前國家安全顧問波頓（John Bolton）則於12月17日表示，中國對澳洲的脅迫是未來發生在世界其他地方的一個訊號。[1]
貳、安全意涵
一、中國藉由脅迫外交鞏固習近平之正當性
中國近年來標榜自身為全球化與多邊主義的捍衛者，而有別於川普（Donald Trump）治下的美國。此次中國以經貿與外交手段脅迫澳洲改變其對中政策，反映習近平對其統治正當性的追求，與所欲呈現的中國形象存有相當的矛盾。習近平上任以來不斷集中權力，並在2018年3月的修憲中取消國家主席任期的限制而實現「黨、政、軍『三位一體』領導體制的一致性」。權力的集中需要一套合理化的論述，在馬列思想與中國民族主義這兩大中國共產黨的正當性來源中，習近平偏向後者，並體現於「中華民族的偉大復興」之主張。由此而來的後果，是「三位一體」固然強化習的權力與地位，也導致黨、政、軍任何一方的失敗，都等同習個人的失敗，反之亦然。中國民族主義的展現，因此漸趨侵略性。中國認為其實力與體制優勢應得到國際尊重，而在對外事務上被視為軟弱或退讓，則是對習近平的威脅。英國倫敦大學曾銳生（Steve Tsang）乃認為，習更加安全也更脆弱。[2]
中國對澳洲的脅迫因此充斥民族主義式的傲慢。這體現在14項指控，也反映於其「戰狼外交」。2020年11月30日，中國外交部發言人趙立堅針對澳媒批露澳洲士兵屠殺阿富汗平民一事，在推特（Twitter）推文表示震驚與譴責，並附上一幅由中國畫家合成、內容為澳洲士兵以刀抵住一名懷抱綿羊的阿富汗兒童之圖片。此舉引起澳洲強烈不滿，莫里森要求中國道歉但被拒絕。論者多認為，趙立堅此舉與中國外交部的後續反應，都是對澳洲的刻意攻訐。[3]
二、澳洲內部分歧因中國影響力而更形複雜
澳洲作為民主國家，其內部對於澳中關係的前景，自有不同看法。至12月中，莫里森政府大致維持堅守主權與安全的立場，儘管對於趙立堅推特的爭議，其言詞似有降溫的態勢。相對的，部分政治菁英如前外交部長伊凡斯（Gareth Evans）、自由黨參議員布拉格（Andrew Bragg）、工黨參議員卡爾（Kim Carr）與前議員鄧森（Sam Dastyari）、直接受衝擊的農業部門與若干商業鉅子，則對中國的主張持同情甚至退讓的立場。在這兩個立場中間，另有大致支持莫里森政府，但呼籲應採取更多外交手段的中間立場者，如前總理陸克文（Kevin Rudd）與《澳洲人報》（The Australian）的主編凱利（Paul Kelly）。
澳洲作為民主國家，其內部對於澳中關係的前景，自有不同看法。至12月中，莫里森政府大致維持堅守主權與安全的立場，儘管對於趙立堅推特的爭議，其言詞似有降溫的態勢。相對的，部分政治菁英如前外交部長伊凡斯（Gareth Evans）、自由黨參議員布拉格（Andrew Bragg）、工黨參議員卡爾（Kim Carr）與前議員鄧森（Sam Dastyari）、直接受衝擊的農業部門與若干商業鉅子，則對中國的主張持同情甚至退讓的立場。在這兩個立場中間，另有大致支持莫里森政府，但呼籲應採取更多外交手段的中間立場者，如前總理陸克文（Kevin Rudd）與《澳洲人報》（The Australian）的主編凱利（Paul Kelly）。[4]
參、趨勢研判
一、澳中僵局或以中國片面妥協落幕
面對澳中關係的惡化，澳洲政府妥協的可能性不高。首先，中國的貿易限制對澳洲整體經濟的影響不大。2020年11月初《南華早報》（South China Morning Post）報導中國將禁止澳洲七種貨品（木材、糖、銅、羊毛、龍蝦、大麥與酒）進口，論者認為這些貨品僅占2019-2020財政年度澳洲對中出口的4％，占總出口的比例不到2％，中國製造業相當倚賴的鐵礦則不在名單中，顯示中國脅迫的本質是心理戰。其次，澳洲民意對中國的信任度在兩年間急遽下降。2018年有52％的受訪者相信中國是負責任的國家，但2020年僅23％持此看法。這也導致民眾傾向支持對中強硬。最後，中國並未提出具體的主張可茲回應。趙立堅在11月18日的記者會上，針對澳方試圖接觸中國但未果，表示澳方屢屢「採取錯誤言行」，是雙邊關係困難的原因，澳洲應「採取實際行動改正錯誤…創造良好的氛圍和條件」。這顯示中國採取「聽其言，觀其行」的策略，試圖對兩國關係的良窳保有最後的話語權；對澳洲來說，這意味中國隨時可指控澳洲「犯錯」而「懲罰」之，妥協因此無益兩國關係的根本緩解。
然而空泛的要求也使中國有較大的迴旋空間。若澳洲堅持主權，但使用較緩和的辭令或做出象徵性的舉動，中國可能片面逐步解除限制。一如2016年11月中國對韓國部署「終端高空區域防禦」（Terminal High Altitude Area Defense, THAAD）而宣布之「限韓令」，隨著2017年文在寅政府提出於韓國無損之「三不」政策（不追加薩德系統、不加入美國反導彈體系、不發展美日韓軍事同盟）後，逐步鬆綁。[5]
二、國際社會更關注相互依賴的武器化
支持全球化或自由貿易者往往相信，國際經貿的深化使各國國家利益鑲嵌在共同的網絡中，國際關係將會更和平。然而中國近年來脅迫挪威、韓國、加拿大、瑞典、捷克與澳洲等國，顯示相互依賴（interdependence）程度的增加未必帶來國際關係的和緩，不對稱的關係反而容易被特定國家作為武器使用。以中國來說，其憑恃的不僅是龐大的市場與經濟實力，也在於威權國家的體制使之可以透過法律與政策脅迫他國。相形之下，澳洲在雙邊關係中雖然亦有部分優勢，例如其鐵礦占中國進口總額的60％，但民主與法治使之較難以此作為還擊的武器。
面對此一結構性的弱點，澳洲與其他受脅迫國家可能的做法有三。在國際層次，國家間的相互支援與合作因中國的脅迫而增強。據報導，川普政府曾考慮組建非正式的同盟，使其中一國受中國脅迫時，其他成員國可購買該國受影響產品，藉此抵銷中國的衝擊。在國家層次，產業轉型或產業鏈的重組雖非一蹴可幾，但中國的脅迫恐促使更多國家加速此一變遷。在國內層次，各國政府或將加強相關產業的風險評估能力，藉由增進產業的風險意識，降低中國以經濟脅迫達成政治目的的效果。莫里森在5月26日的演說即強調，和中國經貿往來的風險隨產業而異，且時高時低，因此政府機構固然可針對個別部門提供建議，但決定權仍取決於個別企業，而不是政府。[6]
[1]中國對澳洲的經貿脅迫，參見Kath Sullivan, “China’s list of sanctions and tariffs on Australian trade is growing. Here’s what has been hit so far,” ABC News, December 17, 2020, https://tinyurl.com/y7ayq3w9；中國的14項「不平」，參見 Jonathan Kearsley, Eryk Bagshaw and Anthony Galloway, “‘If you make China the enemy, China will be the enemy’: Beijing’s fresh threat to Australia,” The Sydney Morning Herald, November 18, 2020, https://tinyurl.com/ybunmvu5；莫里森與波頓的回應，參見 Jason Scott, “Australia PM Defiant After China Airs 14 Grievances,” Bloomberg, November 19, 2020, https://tinyurl.com/ycn6b3q7; Latika Bourke, “China’s treatment of Australia is a ‘sign of things to come’ for world, says John Bolton,” The Sydney Morning Herald, December 17, 2020, https://tinyurl.com/ybg5fzsr。
[2] “Xi’s Own Campaign to Stay in Power Pits China Against the World.” Bloomberg, July 24, 2020, https://www.bloombergquint.com/politics/xi-s-own-campaign-to-stay-in-power-pits-china-against-the-world.
[3]對中國正當性來源的分析，參見The Policy Planning Staff, Office of the Secretary of State, “The Elements of the China Challenge,” U.S. Department of State, November 2020, https://tinyurl.com/y44otvhb; Alan Dupont, “Fighting the Dragon: We’re Doing It Wrong,” The Australian, December 11, 2020, https://tinyurl.com/ybvr5soq；趙立堅的推文爭議，參見鍾錦隆，〈趙立堅推文意在激怒澳洲！中方狂批阿富汗人的命也是命〉，《中央廣播電台》，2020年12月1日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2085958。
[4]對澳中關係的不同看法，參見David Speers, “Coronavirus crisis has driven a wedge between Australia and China. Difficult times lie ahead for Scott Morrison,” ABC News, May 3, 2020, https://tinyurl.com/y83hqhf2; Stephen Kuper, “There needs to be some compromise in the relationship: Paul Kelly,” Defense Connect, September 16, 2020, https://tinyurl.com/y7eqqjsw; Su-Lin Tan and William Zheng, “China-Australia relations: what could bring their bilateral battle to an end?” South China Morning Post, December 2, 2020, https://tinyurl.com/yxhmhsco; Bhavan Jaipragas, “To deal with China, Australia should learn from Japan and ‘put away the megaphone’: former PM Kevin Rudd,” South China Morning Post, December 2, 2020, https://tinyurl.com/y3dfcpvl；對中國影響力與「友中」觀點的批判，參見Rowan Callick, “China playing mind games in the grey zone,” Australian Strategic Policy Institute, December 11, 2020, https://tinyurl.com/yalbxg3r。
[5]中國經濟脅迫的衝擊，參見James Laurenceson, “There’s no need for panic over China’s trade threats,” The Conversation, November 7, 2020, https://tinyurl.com/y8qtlv5w；澳洲民眾對中觀感，參見Natasha Kassam, “Lowy Institute Poll 2020,” Lowy Institute, June 2020, p. 6, https://tinyurl.com/ya7ox366；趙立堅的回應，參見〈2020年11月18日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2020年11月18日，https://tinyurl.com/y8933jzs。「限韓令」的經過，參見王凡，〈「限韓令」下的韓流產業能否重回中國市場？〉，《BBC中文網》，2017年12月14日，https://tinyurl.com/y8loe6ql。
[6]相互依賴的武器化之理論基礎，參見Henry Farrell and Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol. 44, No. 1 (Summer 2019), pp. 42–79；川普政府的構想，參見Bob Davis, “White House Weighs New Action Against Beijing,” Wall Street Journal, November 23, 2020, https://tinyurl.com/ycotjbts；莫里森的主張，參見Andrew Tillett, “Businesses need to weigh up China risks: PM,” Financial Review, May 26, 2020, https://tinyurl.com/yb5evcpm。