評析美國《2021財年國防授權法案》之「太平洋威懾倡議」
2020.12.31
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壹、新聞重點
美國《2021財年國防授權法》(H.R. 6395 – National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021, NDAA FY21)在2020年12月11日完成國會立法程序並送交白宮簽署。但川普(Donald Trump)總統於12月23日正式否決該法案,他譴責該法案與本屆政府將美國置於國家安全和外交政策行動首要位置的努力相矛盾,同時「是送給中國和俄羅斯的禮物」。由於參眾兩院均以超過三分之二絕對多數通過本案,因此即將卸任的川普總統能否成功否決該案,各界多持懷疑態度。《2021財年國防授權法》相關經費達7410億美金,法案中第1251條律定美國將推動「太平洋威懾倡議」(Pacific Deterrence Initiative, PDI)計畫,並撥款22.3億美金執行該計畫,該倡議的主旨有三:強化美國在印太區域的威懾與防禦態勢、確保盟友和夥伴、並提高在印太地區的能力和戰備狀態。[1] 本文擬就「太平洋威懾倡議」的主要內容及其對印太地區的可能影響提出評析。
貳、安全意涵
一、建構戰略守勢的威懾力量
「太平洋威懾倡議」是守勢而非攻勢的戰略規劃,威懾目的在於維護印太地區既有的國際秩序,反對任何擴張性修正主義企圖改變印太現況的野心。其論點主要植基於,美國對印太區域的安全認知。「太平洋威懾倡議」的提出顯示印太地區對美國的重要,美國也將堅定地捍衛其在印太既有的利益。此呼應2019年美國《印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategy Report 2019)所說,美國不僅是印太區域國家,無論就經濟、軍事、歷史與地緣政治而言,印太地區是「攸關美國未來發展最重要的區域」。換言之,印太區域可視之為美國的核心利益所在。
儘管「太平洋威懾倡議」在戰略上採取守勢,但在戰術上則是採取積極的作為。該倡議訂定五項優先執行目標,以改善當前美軍於印太地區聯合戰力的規劃與態勢(design and posture):(ㄧ)現代化並加強包括先進能力的美國武裝部隊在印太區域之存在;(二)改善後勤和維護能力,以及對裝備、彈藥、燃料等物資的前置部署;(三)進行美軍聯合戰力的演習、訓練、實驗和創新計劃;(四)改善基礎設施,以增強美軍的反應能力和彈性;(五)建構盟友與夥伴在防禦和安全上的能力與合作。此戰術規劃即體現透過軍事整備,建構美軍聯合作戰能力的優勢,以嚇阻對手的軍事挑戰,落實「和平透過實力」的現實主義思維。
二、美國主要威懾對象是中國
儘管《2021財年國防授權法》第1251條文「太平洋威懾倡議」中未直接點名中國,但授權法內涉及中國或與中國有關的條款有近40項。該法案於副標題「事涉印太區域」(Matters Relating to the Indo-Pacific Region)的章節內文中,指控中國對台灣的脅迫挑釁行為、在中印邊境的侵略行為、對南海與東海和不丹等地進行沒有根據的領土聲索,這些行為不僅不符合國際法,更造成印太區域局勢的不安。除此之外,於軍事、太空、科技、學術、經貿、金融、人權等跨地域性的議題,該法案指出中國的不當與競爭行為,正對美國構成嚴重挑戰。《2021年國防授權法》要求國防部在2021年2月提報為達成「太平洋威懾計劃」目標所需資源,並於此後每年提交年度報告。
《2021財年國防授權法》對中國挑戰的各項因應措施顯示,中國是美國在印太區域的主要競爭對手,而法案也反映出美國國會跨黨派對中國的負面評價。參議院軍事委員會在法案摘要中指出,「『太平洋威懾計劃』將向中國和任何潛在對手,以及我們的盟友和夥伴,發出強有力的信號,美國將致力於捍衛我們在那個地區的利益」。參議院多數黨領袖麥康奈(Mitch McConnell)在法案投票前表示,「法案將讓我們的部隊做好威懾中國的準備,並在印太地區展現強有力的姿態」。國會議員則表示,法案內對中國的相關防範條款,例如要求總統制定「全政府戰略」(whole-of-government strategy),以向中國施壓,其目的即在於全方位地威懾中國的「惡意行為」,以保護美國免遭中國滲透,確保美國的戰略競爭優勢地位。[2]
參、趨勢研判
一、美國為確保軍事優勢將加速美中軍備競賽
「太平洋威懾倡議」是個以軍事整備為核心的規劃,強調要建構具威懾可信度的軍事力量,以確保美國在印太地區的軍事優勢,特別是為因應中國急起直追的軍事挑戰。參議院軍事委員會共和黨籍主席殷荷菲(Jim Inhofe)和民主黨資深參議員利德(Jack Reed)即表示,「太平洋威懾計劃」目的是警示北京:你們在軍事上不可能贏,所以根本試都不要去試。他們同時認為,該計劃重點在於確保美國軍事優勢,將資源集中於關鍵的軍事要項,例如陸基遠程打擊能力、戰區導彈防禦、遠征機場和港口基礎設施、以及燃料和彈藥儲備等,以此實現作戰平台的現代化,強化美國在印太地區對中國的威懾能力。[3]
美國參謀首長聯席會議主席麥利(Mark Milley)在2020年12月8日於《華爾街日報》提到中國強軍野心時表示,中共19大報告設定2035年目標為「基本實現」國防和軍隊現代化,並在本世紀中葉將解放軍「全面建成世界一流軍隊」,此即是以軍事衝突中擊敗美國為目標。密利預估,解放軍如果照這樣發展下去,未來將能與美國平起平坐,並對美國構成「重大安全挑戰」。美國國家情報總監雷克里夫(John Ratcliffe)則指控中國有統治世界野心,是第二次世界大戰以來全球民主自由的最大威脅。[4] 「太平洋威懾倡議」以確保美國軍事優勢為目的,但此無可避免的,也將加速美中之軍備競賽。
二、美國將強化與印太國家的戰略合作
確保美國盟邦和夥伴安全,是「太平洋威懾倡議」的主旨之一,因此美國除了將深化與既有盟邦夥伴之戰略關係,還將擴大建立與印太其他國家的戰略夥伴關係。例如基於共同利益與目標,鼓勵美國與越南間由全面夥伴關係(comprehensive partnership)提升至戰略夥伴關係(strategic partnership),以促進印太區域之和平、繁榮與安全。法案中第1061條授權成立印太地區之太平洋移動協調中心(A Movement Coordination Center Pacific),讓盟邦夥伴國家得以參與美軍之空中運輸與空中加油相關計畫(ATARES program)。除此之外,「太平洋威懾倡議」還建議加強與盟邦夥伴間的作業互通性(interoperability)、情報分享、雙邊或多邊的聯合軍事演習以及安全合作,藉以協助增強盟邦夥伴的軍事能力,共同反制具惡意的敵對國家。就台灣而言,《2021財年國防授權法》點名支持台灣的「整體防衛構想」(Overall Defense Concept, ODC),要求白宮依據《台灣關係法》與《六項保證》,繼續向台灣出售所需武器,以維持台灣的自我防衛能力。
《2021財年國防授權法》提及2014年為協助北約盟友應對俄羅斯的「歐洲威懾計劃」,因此「太平洋威懾倡議」可視為「歐洲威懾計劃」的印太版,但這項新威懾計劃目標則是中國。美國企業研究所(AEI)庫珀(Zack Cooper)認為,這項威懾計劃可能是近年來美國有關亞洲最重要的一項立法,民主與共和兩黨在國會透過此法案,表明美國全球戰略重心轉向亞洲的開始,而這是一個非常重要的長期訊號。 因此,美國總統當選人拜登(Joseph Biden)即使將採取與川普不同的外交政策,但面對美國國會兩黨對中國採強硬路線的共識,拜登政府將不致大幅改變美國對中國強硬的基調。但拜登政府對美國與印太區域盟邦夥伴的具體合作方式,是否將做調整,其中台灣就是項指標,則須進一步的觀察。
[1]“H.R. 6395: National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021,” CONGRESS.GOV, December 20, 2020, https://www.govinfo.gov/content/pkg/BILLS-116hr6395enr/pdf/BILLS-116hr6395enr.pdf; 〈特朗普否決《2021國防預算法案》〉,《美國之音》,2020年12月24日,https://reurl.cc/KjN81y;〈川普發文宣示將否決《國防授權法案》 批「中國是最大贏家」〉,《自由時報》,2020年12月14日,https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/3380974。
[2]〈美國會通過國防授權法,啟動威懾中國新計劃〉,《美國之音》,2020年12月12日,https://www.voachinese.com/a/ndaa-confronts-a-rising-china/5696197.html。
[3]同註2。
[4]〈美參聯主席:中國積極強軍欲2035年追上美國〉,《中央社》,2020年12月9日,https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202012090017.aspx。
[5]同註2。