國防安全研究院-國防安全雙週報

12月18 日（美東時間）及21日，美國商務部先後宣布將59家中國公司及1家香港公司納入貿易「實體清單」、將58家中國企業列入「軍事終端用戶」清單，因這些企業或與中國解放軍有聯繫，或為解放軍運用美國技術的終端用戶，因此將對其限制美國產品與技術輸出。[1] 12月20日，川普簽署《外國公司問責法》（Holding Foreign Companies Accountable Act）成為正式法律。未來外國公司若連續3年不遵守美國主管機關的審查，將禁止在美國證交所掛牌交易。軍事方面，12月19日，第七艦隊飛彈驅逐艦馬斯廷號（USS Mustin, DDG-89）由北向南通過台灣海峽，為美艦2020年第12度通過台海；12月22日，驅逐艦馬侃號（USS John S. McCain, DDG-56）在南沙島礁鄰近海域執行「航行自由行動」。[2] 本文將針對川普卸任前的對中政策作為、拜登可能的對中政策及北京的恢復對話呼籲，做簡要分析。

貳、安全意涵

隨著川普時代進入尾聲，拜登政府即將上台，未來美中關係將持續緊張或趨緩，是各國高度關注的議題。11月大選後，美國對中貿易戰仍未告終，5G與高科技領域反制措施持續推出，針對中共對香港、新疆的壓迫，川普政府也持續宣布各種制裁作法，美國軍艦也繼續通過台海、在南海實施「航行自由行動」，並與區域國家持續互動。現階段美國對中政策可說「將變未變」，但哪些部分將繼續，哪些部分將趨緩，仍未明朗。當中牽涉的，不但是川普的臨去秋波、拜登的蓄勢未發，也包括北京的呼籲與謀略。

一、川普力圖鞏固對中政策遺產

雖然任期僅剩最後幾周，川普政府仍持續強化其「對中國硬起來」（Tough-on-China）的策略，深化其對中強硬的政治遺產（詳如附表）。在區域交往與安全合作方面，11月20日，美國與台灣舉行首次「台美經濟繁榮夥伴對話」（Taiwan-US Economic Prosperity Partnership Dialogue），並簽署合作備忘錄。12月19日，美國海軍導彈驅逐艦馬斯廷號航經台海。11月底到12月初，美國國家安全顧問歐布萊恩（Robert O’Brien）、空軍部長巴瑞特（Barbara Barrett）、國防部代理部長米勒（Christopher Miller）密集訪問菲律賓，加強美菲防務關係，並贈與菲國6,200萬美元的防衛與武器裝備、移交掃描鷹（ScanEagle）無人飛行載具系統。歐布萊恩也訪問越南，米勒兼訪印尼並同意出售F-15、F-18戰機給雅加達。12月22日，美國驅逐艦馬侃號在南沙島礁鄰近海域執行「航行自由」任務。

在科技管制方面，11月30日，川普宣布2021年起將禁止美國投資人購買具有解放軍背景公司的股票。12月3日，國防部增加4家認定為中國解放軍擁有或控制的中國企業（中芯國際、中海油、中國建設科技集團公司、中國國際工程諮詢公司），連同先前已被納入的華為、中國移動、中國電信、海康威視等，被美國國防部制裁的中企已累積至35家。另一方面，美國商務部在12月18日將中芯國際、大疆創新科技、無錫中德美聯生物技術、中國科學器材，及光啟集團等60家中國及香港企業列入貿易「實體清單」；在21日將58家中國企業列入「軍事終端用戶」清單，以對其限制美國產品與技術的輸出。商務部長羅斯（Wilbur Ross）透露，美國的「實體清單」上已有將近700家公司，其中有296家是總部位於中國的公司或關係企業。[3] 12月18日，川普簽署的《外國公司問責法》則規範未來外國公司若連續3年不遵守「美國上市公司會計監督管理委員會」的審查，將禁止該企業在美國證交所掛牌交易。

針對中共迫害人權部分，12月2日，美國國務院宣布，將限制中共黨員及其直系親屬赴美旅行，其旅行簽證最長有效期限為單月單次入境。12月7日，財政部宣布制裁中國全國人大常委會14名副委員長。這些人及其直系親屬將禁止入境美國，在美資產也將被凍結。12月9日，財政部制裁三合會頭目暨中共人民政協委員尹國駒（Wan Kuok Koi）及其主導的3個實體。12月10日，國務院公告制裁的17名外國官員中，包含迫害法輪功的福建省廈門市公安局官員黃元雄（Huang Yuanxiong，音譯）。

二、拜登與川普的對中路線無重大歧異

雖然拜登抨擊川普的「美國優先」與退出國際組織及條約，使美國失去國際領導地位及盟邦夥伴的支持，並主張美中可在氣候變遷、全球公衛和核不擴散等領域合作；但拜登也認為遏制中國事屬美國核心利益，也是民主、共和兩黨的共識。在意識形態方面，拜登視中國為對手，在其他方面則視中國為真正的競爭者（serious competitor）。

經貿方面，12月2日拜登接受《紐約時報》專訪時表示，上任後不會立即取消川普對中國加徵的25%關稅或美中第一階段貿易協議，將與盟友共同制衡中國。輿論也認為拜登提名華裔律師戴琪（Katherine Tai）為貿易代表，反映拜登將對北京走強硬路線。在科技領域，為保持美國對中國的領先優勢，拜登政府可能延續川普的強硬作為，持續對北京採取科技管制與圍堵策略。一貫重視人權議題的拜登，將比川普更關注新疆、香港、西藏的人權與治理議題，惟相關呼籲與批評或不易收效。

軍事安全方面，拜登一貫主張裁減海外駐軍，且國防預算可能減少，是印太國家較為憂慮之處。雖然拜登與其左右手強調多邊主義，可望在上任後加強與日本、印度、澳洲、歐盟、北約的合作，聯手對抗中共。但各國利益不盡相同，安全方面各有考量，要能有效聯合盟邦與夥伴反制中國，仍有相當難度。

參、趨勢研判

一、中國呼籲對話但仍持續強勢作為

美國大選情勢底定後，北京方面多次表示，希望能與拜登政府重啟美中關係新局。11月25日，習近平致電拜登祝賀其當選時表示，希望美中「秉持不衝突不對抗、相互尊重、合作共贏的精神」，聚焦合作，管控分歧，並強調美中關係健康穩定發展的重要性。[4] 中國外長王毅對美國的喊話，則是軟硬兼施。

12月7日，王毅稱美中應開啟各層級對話，任何問題都可以談，但11日就指稱「美國國內的反華勢力…對中國進行不擇手段的造謠抹黑，毫無理智的打壓制裁…，這些人的倒行逆施該收場了」。12月18日，王毅在美國亞洲協會（Asia Society）視訊會議時表示，拜登所提新冠肺炎防疫、經濟復甦、氣候變遷、族群平權4大優先要務中，防疫、氣候變遷與經濟3項，美中都有合作空間，希望雙方共同努力，使下一階段中美關係重啟對話、重回正軌、重建互信。但王毅也抨擊，許多美國人士在形塑「麥卡錫主義」氛圍，忽略中美兩國共同利益。[5]

在中方強調和解與對話的同時，解放軍在台海的軍事恫嚇、在中印邊境的對峙威脅沒有絲毫改變；藉由香港國安法起訴民主派人士的動作沒有停止；在南海的強勢維權也沒有退讓的跡象。看來除了幕後的溝通協調之外，北京可能試圖在拜登上任前，以強硬態勢形塑談判局勢，並作為磋商的籌碼。

二、美中關係的起手式為各國關注焦點

拜登至今拋出的對中政策，是既競爭又合作的立場。拜登曾表示，他的當務之急是處理美國疫情與經濟復甦，美中關係並非最緊迫議題。綜合目前情勢，美國的外交關係協會（Council on Foreign Relations, CFR）高級研究員易明（Elizabeth Economy）認為，川普在卸任前的各種對中「最後一分鐘」的行動，事實上墊高了未來拜登與北京折衝的基礎，讓拜登團隊握有更多的籌碼與中國交涉。[6] 換言之，雖然拜登尚未就任，但美中雙方的談判折衝，已在檯面下展開。

反制中共是民主、共和兩黨及美國民意的共識。各國都高度關注拜登上任後，美中關係的起手式是先禮後兵，或按部就班，逐步推進各項議題的溝通對話。中共的經濟總量已接近美國（依實質購買力衡量已超越美國），但科技與軍事實力與美國相較，仍有相當大的差距。北京仍需要爭取時間，繼續壯大其綜合國力。以雙方過去幾年的爭端與分歧，美中關係不會在一夕間徹底改觀。拜登上任後的美中關係，可能是一場長時間的拉鋸與競爭。

附表、2020年11月以來川普政府有關中國之言論與作為

時間	內容	備註
11月12日	美國國務卿蓬佩奧接受電台專訪表示，「台灣不是中國的一部分」，並稱這是自雷根政府時就承認的對台政策。	14日，美國國務院發言人表示：「美國長久以來採行一個中國政策…美國對台灣的主權不採取立場」。
11月20日	西藏流亡政府領導人洛桑森格（Lobsang Sangay）訪問白宮。	60年來藏人行政中央首度獲邀訪問白宮。
11月20日	美台在華府舉行首次「台美經濟繁榮夥伴對話」（Taiwan-US Economic Prosperity Partnership Dialogue）。	雙方簽署一份為期5年，並得延長5年，涵蓋衛生、技術和安全的合作備忘錄。
11月22-23日	國家安全顧問歐布萊恩（Robert O'Brien）訪問越南、菲律賓。	強化國際社會對中國在南海擴張行為的反制，贈與菲律賓價值3,300萬美元的武器。
11月25日	空軍部長巴瑞特（Barbara Barrett）訪問菲律賓。	移交掃描鷹（ScanEagle）無人飛行載具系統給菲國海軍。
11月30日	川普發布行政命令，2021年起禁止美國投資人購買具有中國解放軍背景公司的股票。	2020年6月，美國防部首度編列黑名單，海康威視、中國電信、中國移動等31家中企即被列入。
12月2日	國務院發言人表示，美國將限制中共黨員及其直系親屬赴美旅行。其旅行簽證最長有效期限為單月單次入境。	此前中共黨員和其他中國公民一樣，可獲得最長10年的赴美旅遊簽證。此一政策可能影響約2.7億人的旅行—中國約有9,200萬共產黨員。
12月3日	國防部增加4家認定為中國解放軍擁有或控制的中國企業。除中芯國際、中海油外，另兩家是中國建設科技集團公司、中國國際工程諮詢公司。	遭制裁的中企增至35家。此行動係依據1999財政年度國防授權法第1237條規定，列出解放軍擁有或控制的企業清單。
12月5-8日	美國國防部代理部長米勒（Christopher Miller）訪問菲律賓、印尼。	米勒贈與菲國約2,900萬美元的國防裝備，同意出售F-15、F-18戰機給印尼。
12月7日	財政部宣布制裁中國全國人大常委會14名副委員長：蔡達峰、曹建明、陳竺、白瑪赤林、丁仲禮、郝明金、艾力更．依明巴海、吉炳軒、沈躍躍、萬鄂湘、王晨、王東明、武維華、張春賢。	蓬佩澳表示，國務院係制裁涉入制定、實施港區國安法的中國全國人大常委會14名副委員長。這14人與其直系親屬將被美國禁止入境，在美資產也將被凍結。
12月9日	財政部對中國犯罪集團三合會頭目、也是中共人民政協委員尹國駒（Wan Kuok Koi）及其主導的3個實體實施制裁。	尹國駒及其主導的柬埔寨世界洪門歷史文化協會、香港洪門集團、帛琉的帛琉中國洪門文化協會，在美國司法管轄下的所有財產與公司都將被凍結。
12月10日	國務院公告，制裁17名外國官員及其直系家屬，包括迫害法輪功的福建省廈門市公安局官員黃元雄（Huang Yuanxiong，音譯）。	制裁原因為相關人員涉及嚴重侵犯人權。
12月18日	商務部工業與安全局（BIS）公告，將77家公司列入貿易「實體清單」。其中包括中國晶圓代工龍頭中芯國際、無人機製造商大疆創新科技公司、無錫中德美聯生物技術、中國科學器材，及光啟集團等60家中國及香港企業。	美國已將275家中企列為黑名單。被納入實體清單的公司，係採取違反美國國家安全或外交政策利益的行動，如在中國侵犯人權、支持南海軍事化和非法海事主張、為支持解放軍計劃取得美國原創物件、盜竊美國商業機密等。
12月18日	川普簽署「外國公司問責法」成為正式法律。未來外國公司若連續3年不遵守「美國上市公司會計監督管理委員會」的審查，將禁止該企業在美國證交所掛牌交易。	中國當局以國家安全為由，長期拒絕讓外國監管單位檢查本國公司的帳目。「外國公司問責法案」2020年在國會中以大比數的表決結果獲得通過。
12月19日	美國海軍勃克級導彈驅逐艦馬斯廷號（USS Mustin, DDG 89）由北往南航經台灣海峽後，持續向南行駛。	2020年美國軍艦第12度通過台灣海峽。
12月21日	商務部將58家中企、45家俄羅斯企業列入「軍事終端用戶」清單，限制美國企業與這些公司貿易往來。清單包括中國航空發動機集團及其下屬8個機構、中國航空工業集團及其下屬7個機構、上海飛機設計研究院等。	商務部工業暨安全局將修改《出口管理條例》，增列「軍事終端用戶」（Military End User）清單，透過與全球企業夥伴關係，打擊中國與俄羅斯將美國技術用於破壞穩定的軍事計畫。

資料來源：李哲全彙整公開資料製表。

[1]“Statement from Secretary Ross on The Department's 77 Additions to the Entity List for Human Rights Abuses, Militarization of the South China Sea and U.S. Trade Secret Theft,” Press Release of the U.S. Department of Commerce, December 18, 2020, https://reurl.cc/Z7pnMg; “Commerce Department Will Publish the First Military End User List Naming More Than 100 Chinese and Russian Companies,” Press Release of the U.S. Department of Commerce, December 21, 2020, https://reurl.cc/Q30qqq.

[2]吳書緯，〈今年第12次美神盾艦通過台海〉，《自由時報》，2020年12月20日，https://reurl.cc/5qYgay; “USS John S. McCain conducts freedom of navigation operation in South China Sea” U.S. 7th Fleet Public Affairs, December 22, 2020, https://reurl.cc/A8o1DZ; 〈美艦擅闖南沙島礁臨近海域現場曝光，南部戰區已警告驅離！〉，《新浪科技》，2020年12月22日，https://reurl.cc/6lrgk6。

[3]Megan Henney, “US to blacklist dozens of Chinese companies, Wilbur Ross says,” Fox Business, December 18, 2020, https://reurl.cc/ygzyXl.

[4]〈習近平致電祝賀拜登當選美國總統〉，《新華網》，2020年11月25日，https://reurl.cc/pyODo4。

[5]〈王毅同美國亞洲協會舉行視頻交流〉，中華人民共和國外交部，2020年12月18日，https://reurl.cc/r8Mlob；〈經濟氣候防疫中國喊話拜登4要務有3項可合作〉，《中央社》，2020年11月19日，https://reurl.cc/5qYgVy。

[6]方冰，〈拜登入主白宮首日如何面對中國挑戰〉，《美國之音》，2020年12月17日，https://reurl.cc/OqdKr3。

[7]面對美國科技戰攻勢，中國於2019年5月宣佈「不可靠實體清單」作為報復，但對其境內美國企業並無進一步懲罰行動。2020年9月，中國商務部才推出「不可靠實體清單」的具體規定—14條的「不可靠實體清單規定」。12月1日，中國開始實施《出口管制法》，針對可能損害中國國家安全的軍事技術和其他產品出口進行管制。一般認為，由於在中國的美企多為與中企合資，中國也仍需要美國技術與資金，因此在反制科技戰上，中方能使用的手段有限。

[8]貿易戰前的2017年，美國對中貿易逆差為2,758億美元，2018年為3,233.2億美元，2019年縮減至2,958億美元，2020年1至10月仍有2,500億美元。

#國際情勢 #美中戰略

雙週報第19期

政權交替之際看美國對中政策作為

2020.12.31

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國家安全研究所

李哲全研究員

壹、新聞重點