雙週報第28期
壹、新聞重點
2021年4月28日，美國總統拜登（Joe Biden）在上任百日前夕，首度對參眾兩院聯席會議發表講話。除細數百日政績外，他宣告美國正與中國及其他國家爭奪21世紀的勝利，美國歡迎競爭，不尋求與中國衝突。但輿論的焦點，很快轉移到中國與台灣議題上。從4月29日到5月5日一週內，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）、國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）分別表示，拜登政府並未試圖遏制中國，拜登政府的目標不是圍堵中國、不是啟動新冷戰，也不是要引發衝突，而是要與中國競爭，並維護以規則為基礎的國際秩序。[1]
4月30日，新一期的《經濟學人》（Economist）專文稱台灣是「地球上最危險的地方」，引發各界矚目。對於台灣會否成為美中衝突的引爆點，美國國防部副長希克斯（Kathleen Hicks）坦承，對當前北京政府的確有所擔憂。蘇利文表示，反對任何單方面改變台海現狀的行動。國家情報總監海恩斯（Avril Haines）及印太事務協調官康貝爾（Kurt Campbell），也先後對於若中共武力犯台，美國是否明確表達協防台灣（「戰略清晰」策略），同聲表達反對。[2]本文將簡要分析美國高階官員如此密集的表態（如附表），反映哪些對中與對台政策意涵，並研判未來美中與美台關係的可能發展方向。
貳、安全意涵
上任以來，拜登政府明白指出，近年中國各種作為已構成對印太及世界和平穩定的威脅。為捍衛美國的利益與價值，必須採取以競爭為主軸的策略—該競爭時競爭，能合作時合作，須敵對時敵對。拜登在首場記者會談到美中關係時也表示，不會讓中國在其任期內超越美國。這種強勢競爭的政策路線，在近期似乎出現了變化。
一、拜登政府力圖管控分歧避免情勢升高
梳理近日美國高階官員發言，可發現其對中呼籲有兩大重點：一是美國無意圍堵中國、無意啟動新冷戰，也無意製造衝突，而是要維持既有以規則為基礎的國際秩序。4月30日，國安顧問蘇利文出席亞斯本研究所（Aspen Institute）的「拜登政府就任屆滿百日回顧」視訊論壇時表示，「拜登政府的目標不是要圍堵中國，不是要啟動新冷戰，也不是要引發衝突。美國是要與中國進行強力競爭，並恢復美國價值與普世價值」。[3]5月2日，國務卿布林肯接受媒體專訪時，除抨擊中國近年對內加強打壓，在海外作為「更具侵略性」外，也表明美國的目標並非圍堵中國，而是維護以規則為基礎的世界秩序。[4]
第二個重點是：美中衝突是可以避免的，雙方應保持溝通以避免意外，但中方迄今不願配合。4月30日，國防部副長希克斯表示，美中有充分理由保持溝通，與中國的衝突…並非不可避免。[5]5月4日，印太事務協調官康貝爾更指出，真正的短期和中期風險是來自「意外和不慎」。建立華府和北京的互信，確保危機之際能互相溝通非常重要…，但中國一直不願採行。[6]這一連串不尋常的表態，顯然是美方對北京當局的戰略溝通，目的在避免北京的誤判，並降低衝突發生的可能性。
二、美方宣示維持「一中政策」與「戰略模糊」
美國高階官員承認確實憂慮台海情勢，重申將維繫「一個中國」政策、維持台海現狀，並表達反對「戰略清晰」策略。 4月30日，國防部副長希克斯對於台灣會否成為美中衝突的引爆點，坦承國防部對當前北京的確有所擔憂，因此要發出正確的訊號，確保對手不會誤判。[7]在政策面，蘇利文於4月30日表示，「美國將繼續以穩健、清晰及決心處理台灣議題，並反對任何單方面改變台海現狀的行動」，「拜登政府已就台灣議題立場與北京做了清楚溝通，並對台灣重申，也與日本談論此議題」。[8]5月3日，布林肯接受媒體專訪表示，「美國多年來遵循基於《台灣關係法》、美中三公報、和對台六項保證的一中政策，對台灣的處理良好且有效。但北京日益挑釁的行動讓人擔憂。美國將持續承諾確保台灣擁有自我防衛的手段。任何人試圖以武力破壞現狀，將是非常嚴重的錯誤」。[9]
雖然拜登政府宣示對台灣的支持「堅若磐石」，但華府人士仍持續辯論，若北京對台灣採取軍事行動，美國應該維持多年來不明確表態的「戰略模糊」策略，或改採明確表態協防台灣的「戰略清晰」策略。4月29日，美國國家情報總監海恩斯在參議院聽證會中，表明拜登政府將維持「戰略模糊」的立場。她表示，若美國明確表態協助台灣防禦，中國將視之為嚴重破壞區域穩定，並深信美國執意透過各種方式，包括軍力運用，限制中國崛起；北京並可能因此在世界各地破壞美國的利益。[10]數日後，康貝爾在一場研討會中也明確表示，「所謂戰略清晰（strategic clarity），會有一些非常不利的後果（significant downsides）」。他並表示，美中兩國都認知到，維持某種程度的臺灣現狀，最符合雙方利益。[11]
參、趨勢研判
拜登政府的對中及對台政策尚在形成中。美國政府各部門、學界與智庫，以及中共、台灣都會透過不同方式，試圖影響拜登政府的政策。日前《金融時報》報導稱，近期美國對台海情勢的高度關切，是因為美國軍方錯誤解讀中共「2027年實現建軍百年奮鬥目標」為提前在2027年完成解放軍的現代化，及印太司令部為美軍強化印太部署爭取預算，試圖影響拜登政府的中國政策評估所致。[12]傳統基金會亞洲研究中心主任羅門（Walter Lohman）則認為，北京視氣候變遷議題為籌碼。若凱瑞（John Kerry）堅持與中國合作，美國勢必要在其他地方作出讓步。台灣可能會是被割捨的議題。[13]
一、美國可能以對中競爭策略維繫優勢地位
美方官員近日表態的另一個原因，可能是來自北京越來越強硬的涉台發言與軍事施壓。例如，中國外交部在4月19日警告美日立即停止干涉中國內政，並稱中方「將採取一切必要措施，捍衛國家主權、安全和發展利益」；國台辦在4月30日警告「吳釗燮等『台獨』頑固分子」，「大陸將採取一切必要措施」，對台獨勢力予以嚴懲。[14]軍事方面，根據台灣國防部公布資料，至5月8日止，2021年共機進入台灣空域已達288架次，相較於2020年全年的380架次，頻率升高許多。台海出現衝突的風險上升，絕非單純誤判或誇大。
從當前情勢與近日美方發言，可以初步推論拜登政府可能將確立以競爭為主軸的對中政策。一方面提振美國國力，啟動「太平洋威懾倡議」（Pacific Deterrence Initiative），[15]另一方面拉攏盟邦夥伴，共同對中國施壓，並敦促台灣提升自我防衛能力與意志。藉由提升美國實力、建構與民主國家更緊密的同盟夥伴網絡，拜登政府期望擺脫圍堵與冷戰的舊思維，以捍衛當前國際秩序之名，反制中共破壞國際體系及普世價值的作為，進而維繫美國的優勢地位。
二、以「新戰略模糊」強化對北京嚇阻
隨著中共綜合國力增長與軍力發展，美國的「戰略模糊」嚇阻力道無疑已經減弱。但拜登政府並未走向「戰略清晰」，而是從嚇阻的函數上，強化嚇阻方（美國及其盟邦夥伴）的能力與意願，並加強與北京的溝通，以避免誤判及意外發生。
康貝爾「維持和平穩定最好的方法，就是結合外交、美國國防革新及軍力，向中國傳達一個綜合訊息」，以及蘇利文「美國反對任何單方面改變台海現狀的行動，並已就台灣議題立場與北京做了清楚溝通，也對台灣重申美國立場、與日本談論此議題」已反映出拜登政府「新戰略模糊」的意涵。具體而言，拜登政府將強化與盟邦夥伴的關係、提升美國軍力與在印太區域的軍事存在，並協助台灣提升自我防衛能力，以加強對北京的嚇阻力度與效度。這是美國在「戰略模糊」下，更為穩健清晰、更具決心的挺台遏中之策。
附表、近期拜登政府提及台灣的正式文件與公開發言
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時 間
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文件/發言場合
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內 容
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2021.5.4
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印太事務協調官康貝爾（Kurt Campbell）出席《金融時報》研討會發言
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1.「所謂戰略清晰（strategic clarity），會有一些非常不利的後果」。美中之間因台灣而起的任何衝突「很快就會擴大，並從根本上毀掉全球經濟，我想沒人能預料會是什麼情況」。
2. 美中兩國都認知到，維持某種程度的臺灣現狀，最符合雙方利益。
3. 維持和平穩定最好的方法，就是結合外交、美國國防革新及軍力，向中國傳達綜合訊息。
4.真正的短期和中期風險是來自「意外和不慎」。建立華府和北京之間的互信，確保危機之際能互相溝通非常重要。這些防範作為類似於冷戰期間採用的檢查和保障措施，但中國一直不願採行。
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2021.5.3
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國務卿布林肯（Antony Blinken）接受《金融時報》專訪
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1. 美國無意圍堵或壓制中國。美國是要捍衛以規則為基礎的國際秩序。任何人以行動破壞此一秩序，美國都將挺身捍衛。
2. 過去對中國特定作為不滿的國家一起對中國交涉時，比較能讓中國做出改變。美國不要求各國在美中之間選邊，但希望各國促進並保護規範經貿、商務、環境、智財權與科技的基本規則。若各國採取同樣行動，將更能讓中國遵循這些規則。
3. 美國多年來遵循基於台灣關係法、美中三公報、和對台六項保證的一中政策，很好並且有效「管理」台灣。
4. 北京的挑釁行動讓人擔憂。美國將持續承諾確保台灣擁有自我防衛的手段。任何人試圖以武力破壞現狀，將是非常嚴重的錯誤。
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2021.5.2
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國務卿布林肯接受《CBS》節目「60分鐘」專訪
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1. 中國近年來對內加強打壓，在海外的作為「更具侵略性」，行徑也「愈趨敵對」。
2. 美國的目標並非圍堵中國，而是維護以規則為基礎的秩序。任何一方對秩序構成挑戰，美方都會挺身捍衛。
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2021.4.30
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國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）出席「亞斯本研究院」線上論壇發言
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1. 美國希望兩岸情勢穩定，反對任何單方面改變台海現狀的行動。
2. 美國已向中方表明反對片面改變台海現狀，也對台灣及美國的盟友確認這個立場。印太地區其他國家也應該對台海穩定表達關切。
3. 美國將遵循《台灣關係法》，確保台灣擁有自衛能力，並強化美台人民之間包括經濟、教育及其他兩個民主體制可以合作的關係。
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2021.4.30
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國防部副長希克斯（Kathleen Hicks）出席亞斯本研究所線上論壇發言
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1. 對於台灣會否成為美中衝突引爆點，希克斯表示，國防部對今日北京的確有所擔憂，因此要發出正確訊號，確保對手不會誤判。
2. 美中有充分理由保持溝通，「激烈的競爭，並不一定代表衝突」。「美中必有一戰」是可以避免的。
3. 美國首先要確保提升自身能力，其次是要展現嚇阻力，防止任何損害美國利益的侵略。
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2021.4.29
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國家情報總監海恩斯（Avril Haines）出席國會聽證會
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若美國表明將協防台灣，中國會視之為嚴重破壞區域穩定，中國將深信，美國執意透過各種方式，包括運用軍力，限制中國崛起；北京可能因此在世界各地破壞美國的利益。
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2021.4.16
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美日領袖聯合聲明
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我們強調台海兩岸和平穩定的重要性，並鼓勵兩岸議題和平解決。
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2021.4.12
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國務卿布林肯接受NBC「會見媒體」節目專訪
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美國關切中國對台灣的挑釁行動，並警告任何一方若試圖以武力改變西太平洋現狀，將會是一個「嚴重的錯誤」。
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2021.3.25
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拜登首場記者會
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我們要讓中國依照國際規則為其行為負責，不論是有關南海北海，或他們有關台灣的協議，或其他議題。
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2021.3.23
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印太司令提名人阿基里諾（John Aquilino）在參議院提名聽證會發言
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1. 中國解放軍攻台威脅「可能比大家想像的更迫在眉睫」，因此，美國迫切需要在短期內部署「太平洋威懾倡議」。
2. 中國將併吞台灣視為首要任務，因為中共的復興處於危急關頭。從軍事角度看，台灣所處戰略位置至關重要，全球2/3貿易可能因此受到影響，美國的夥伴地位也會受到威脅。
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2021.3.16
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美日外長防長2+2對話會後聯合聲明
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1. 中國與現行國際秩序不一致的行徑，已對美日同盟及國際社會構成政治、經濟、軍事、科技等層面的挑戰。
2. （兩國）部長們承諾反對脅迫區域內其他國家及破壞穩定的行為。
3. 強調台海和平穩定的重要性。
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2021.3.9
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印太司令戴維森（Philip Davidson）出席參議院軍事委員會答詢
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憂心中共正在加速其野心企圖，6年內台灣恐將面臨中共的武力威脅。
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2021.3.3
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《美國國家安全戰略暫行指南》
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美國將支持台灣這個主要的民主政體、及關鍵的經濟與安全夥伴，這符合美國的長期承諾。
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資料來源：李哲全彙整公開報導製表。
[1] “US reiterates stance on ‘status quo’ in Taiwan Strait,” Taipei Times, May 3, 2021, https://reurl.cc/R6Z2ex; David Shepardson, “Blinken says China acting ‘more aggressively abroad’— '60 Minutes' interview,” Reuters, May 4, 2021, https://reurl.cc/WE28jx.
[2] 〈如何應對中共犯台? 美國安、國防、情報部門接連回應〉，《自由亞洲電台》，2021年4月30日，https://reurl.cc/dVMmm8; “China would find U.S. strategic clarity ‘destabilizing’: U.S. spy chief,” Focus Taiwan, April 30, 2021, https://reurl.cc/AgNA6E; Demetri Sevastopulo and Kathrin Hille, “Washington shies away from open declaration to defend Taiwan,” Financial Times, May 5, 2021, https://reurl.cc/jqzkqZ; David Brunnstrom and Michael Martina, “Strategic clarity on Taiwan policy carries ‘significant downsides’ - U.S.,” Reuters, May 5, 2021, https://reurl.cc/Gd1VeW.
[3] Demetri Sevastopulo, “Biden’s 100 days: hawkish approach to China stokes Beijing frictions,” Financial Times, April 30, 2021, https://reurl.cc/zbdQek.
[4] David Shepardson, “Blinken says China acting ‘more aggressively abroad’— '60 Minutes' interview,” Reuters, May 4, 2021, https://reurl.cc/WE28jx.
[5] 〈如何應對中共犯台美國安、國防、情報部門接連回應〉，《自由亞洲電台》，，2021年4月30日，https://reurl.cc/dVMmm8。
[6] David Brunnstrom and Michael Martina, “Strategic clarity on Taiwan policy carries ‘significant downsides’ - U.S.,” Reuters, May 5, 2021, https://reurl.cc/Gd1VeW.
[7] 同註5。
[8] 同註1。
[9] “Secretary Antony J. Blinken with Roula Khalaf of The Financial Times,” U.S. Department of State, May 3, 2021, https://reurl.cc/kV623n.
[10] “China would find U.S. strategic clarity ‘destabilizing’: U.S. spy chief,” Focus Taiwan, April 30, 2021, https://reurl.cc/AgNA6E.
[11] Demetri Sevastopulo and Kathrin Hille, “Washington shies away from open declaration to defend Taiwan,” Financial Times, April 30, 2021, https://reurl.cc/zbdQek; David Brunnstrom and Michael Martina, “Strategic clarity on Taiwan policy carries 'significant downsides' - U.S.,” Reuters, May 5, 2021, https://reurl.cc/Gd1VeW
[12] 《金融時報》報導指，一名美國國防官員稱，最近有關台海爆發戰爭風險焦慮感，大多來自於對2020年中方提出「2027年實現建軍百年奮鬥目標」的錯誤解讀—誤認解放軍現代化的完成將「比2035年還加快8年」。美國資深中國事務專家葛來儀（Bonnie Glaser）認為，美國印太司令對戰爭風險升高的警告，「是出於美國防務的評估，更著重於他們的需求，而非對中國軍隊的仔細分析」。請見Kathrin Hille, “US is misleading in its assessment of China’s Taiwan threat,” Financial Times, May 5, 2021, https://reurl.cc/0DAjeY。
[13] Walter Lohman, “Climate Change, Taiwan and U.S. Foreign Policy,” Heritage Foundation, May 10, 2021, https://reurl.cc/ynpGb6.
[14] 軍事專家梅復興認為，要因應中共這樣的「近儕敵手」（near-peer adversary）的挑戰，美國必須調整因過去二、三十年反恐與區域戰爭而耗損的軍力，進行戰略、預算、兵力等資源的重新配置與部署，並協調與盟國夥伴的關係，敦促各國強化軍力，才能有效因應。金額高達270億美元的「太平洋威懾倡議」（2022-2027）的執行期程，就反映了華府在軍事上迫切需要的戰略反應與準備時間。請見梅復興，〈美國印太司令的警告：如何看待「中共六年內武力犯台」危言？〉，《鳴人堂–聯合新聞網》，2021年4月26日，https://reurl.cc/9ZKN0a。
[15] 軍事專家梅復興認為，要因應中共這樣的「近儕敵手」（near-peer adversary）的挑戰，美國必須調整因過去二、三十年反恐與區域戰爭而耗損的軍力，進行戰略、預算、兵力等資源的重新配置與部署，並協調與盟國夥伴的關係，敦促各國強化軍力，才能有效因應。金額高達270億美元的「太平洋威懾倡議」（2022-2027）的執行期程，就反映了華府在軍事上迫切需要的戰略反應與準備時間。請見梅復興，〈美國印太司令的警告：如何看待「中共六年內武力犯台」危言？〉，《鳴人堂–聯合新聞網》，2021年4月26日，https://reurl.cc/9ZKN0a。
