中國以經濟脅迫施壓澳洲的困境
2021.05.14
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壹、新聞重點
2021年4月29日，中國駐澳大使成競業在演說中指責澳洲對中國的經濟脅迫。其指涉的是澳洲聯邦政府於4月21日援用該國國會在2020年12月8日通過的《2020年對外關係法案》（Foreign Relations Bill 2020），宣布取消維多利亞州政府和外國政府簽署的四項協議，包括兩項與中國的「一帶一路」備忘錄和框架協議、一項與伊朗的教育諒解備忘錄，以及一項與敘利亞的科學合作協議。澳洲外交部長潘恩（Marise Payne）主張這些協議「不符澳洲的外交政策或對澳洲的對外關係不利」，並強調此決策「不針對任何國家」，但仍引起中國政府與網民的反彈。成競業所指之其他經濟脅迫，包含澳洲政府阻擋華為參與該國5G建設、干涉中國內部事務、澳洲政治人物操作「中國威脅」論，以及澳媒、政治人物與安全機構對澳洲華人的污名化、攻訐、歧視與暴力等。
此一事件是2020年5月以來，中國因澳洲呼籲國際調查新冠（武漢）肺炎疫情的起源，而對諸多澳洲貨物課徵高額關稅甚至暫停進口之延續。近年來，中國分別對挪威、日本、菲律賓、蒙古、南韓、加拿大、紐西蘭、英國、澳洲與台灣等施以經濟脅迫，亦即以使用或威脅使用貿易限制措施，懲罰傷害中國利益的國家。澳洲是少數抗拒中國經濟脅迫的國家之一，其經驗對台灣與國際社會皆有啟示。[1]
貳、安全意涵
一、相互依賴限制中國經濟脅迫的範圍與成效
自2020年5月以來，中國先後對澳洲的大麥、牛肉與羊肉、酒、棉花、龍蝦、木材與燃料煤等祭出懲罰性措施，但近一年來的成效有限。首先，就中國打擊的產業與企業來說，中國選擇的脅迫對象是依賴中國市場程度較高者，中國本身依賴澳洲進口者，則不受影響。舉例來說，澳洲有83%的鐵礦、77%的羊毛、76%的龍蝦、54%的大麥出口至中國。澳洲鐵礦占中國總體進口的70%，因此不受中國的脅迫；相對的，羊毛因疫情影響而使國際需求銳減、龍蝦為非必需品，大麥則可從其他國家如加拿大購得，成為中國懲罰性措施的對象。
其次，就效果來說，中國經濟脅迫的總體成效有限，受打擊的產業則多能找到其他市場，僅有少數產業與企業受影響。澳洲受中國懲罰的各項出口在2019年的總值達250億美元，占其GDP之1.3%，影響本即不大。根據2020年11月至2021年1月的資料推估，2021年這些產品輸往中國的總值不到55億美元。然而，這並不意味這些產業與企業便有近200億美元的損失，因為出口總值的減少部分受疫情影響，而即使對中國的出口減少，許多產業也可透過替代市場彌補損失。舉例來說，澳洲的大麥在2021年2月的出口達1.9億美元，高過遭中國課徵關稅前的金額；澳洲棉花則以越南和印尼取代中國市場，並大致回到2020年10月遭中國停購時的水準：煤炭以日本、印度和韓國為替代市場，業已保持出口平穩。
澳洲的經驗顯示，中國並不試圖衝擊整體的雙邊貿易，而是針對特定部門與企業。這也意味全球化導致的相互依賴，使中國在以經濟脅迫為政策工具時，必須有所節制以免損及自身利益；其他國家也每能以替代市場減緩衝擊。[2]
二、中國操作輿論的效果不顯著
由於中國對澳洲的貿易限制措施收效不大，澳洲撤銷維多利亞州的「一帶一路」協議之舉更觸動中國的敏感神經，中國乃加大對澳洲的輿論操作，亦即反指澳洲政府的決策為經濟脅迫。這起事件的操作尚無明顯效果，其作法則有幾項特色。首先，中國的經濟脅迫一向都以技術性的理由如傾銷、國家補貼與違反安全標準等，將責任歸咎於對方，並使自身顯得師出有名。第二，中國試圖降低自身脅迫作為的政治性時，卻批評對方出於政治性因素而傷害中國利益。就「一帶一路」協議遭撤銷一事，中國外交部發言人在記者會上呼籲澳洲「屏棄冷戰思維和意識形態偏見…不要在錯誤的道路上越走越遠」；中國駐澳使館的聲明批判澳洲政府的決策「不合理與挑釁」；成競業則稱「堅持意識形態與冷戰思維並將中國視為威脅，不會有任何成效」。
第三，中國為避免澳洲的決策讓「一帶一路」在國際間受挫並在國內產生不良影響，亦在社群媒體微博製造輿論。以「#中方回應澳方撕毀一帶一路協議#」為主題標籤（hashtag）的貼文，在短時間內達到2億6千次以上的觀看數。由此誇張的數字與熱門貼文多來自官媒、共青團與駐外使館帳號的事實來看，此一現象毋寧是中國政府的操作，但也多少引起民眾的憤怒情緒。最後，對澳洲政府不滿的情緒也在澳洲內部發酵，特別是親中的團體與政治人物。中國於此事的角色尚難認定；但若有，其目的顯然是操作澳洲內部的利益團體，製造對立並影響民意與政策。[3]
參、趨勢研判
一、澳中僵局因聲望與可信度而將持續
中國對澳洲發動經濟脅迫之目的，是改變後者在諸如新冠肺炎的咎責、排除華為參與5G建設、批判中國人權問題等的立場。澳洲在過去近一年來皆堅守立場，而中國經濟脅迫又成效有限，並無妥協的必要。面對取消兩項「一帶一路」協議而可能招致中國報復的疑慮，即有論者認為中國可採取的手段不多，特別是澳洲的鐵礦因中國高度需求，不致成為打擊的對象。[4]澳洲如在現況下退讓，不僅影響其在美國與友盟的形象，亦可能對中國傳達經濟脅迫有效的訊息，變相鼓勵中國持續以此作為政策工具。
對中國來說，在澳洲不退讓的情況下中止或放寬既有的貿易限制措施，將在國際間造成中國的脅迫僅是虛張聲勢之形象，並可能使其他國家仿效澳洲作法。尤有甚者，由於中國幾乎皆以「正確」與「錯誤」這組道德概念界定自身與他國關係，自行退讓或立場軟化都有承認自身錯誤的效果，亦可能引起國內的質疑與不滿，不利習近平與中國共產黨的治理。爰此，就當前局勢來說，澳洲與中國都將為維護其聲望與可信度而堅持立場，雙方僵局亦將持續。
二、國際支持影響對抗中國經濟脅迫之成效
一個可能影響當前局勢的因素，是澳洲因拒絕妥協而付出的經濟代價遭政治性操作。迄今，中國的經濟脅迫對澳洲整體經濟的影響有限，但若其他民主國家相同商品的對中出口相對成長，則可能在澳洲產生相對剝奪感，亦即其他國家利用澳洲抗中而得利之觀感。舉例而言，澳洲的煤礦在2020年9月占中國進口市場的42.2%，在中國於次月下達禁止進口的指示後，其占比即在同年12月至2021年2月間降至零，然而其他五眼聯盟（Five Eyes）國家的占比卻從2.7%升至6.1%。相似的，澳洲在中國的進口食品與飲料市場的占比，從2020年4月的6.3%降至2021年2月的3.6%，而五眼聯盟國家的占比卻從25.5%上升至39.5%。固然後者的變化主要肇因於美國對中輸出黃豆和玉米，而這些並非澳洲對中的主要出口，但處理蒙受損失的產業與企業之不滿，並預防有心人士的操作，恐是澳洲需因應的課題。[5]
當前尚無有心勢力操作上述現象的徵候，國際經貿的變化亦非政治力可全然控制。但民主國家在聲援澳洲的同時，可能更需要提出實質的合作之道，避免遭到分化而影響集體對抗中國經濟脅迫之意志。
[1] 澳中的「一帶一路一路」爭端，參見Daniel Hurst, “Federal government tears up Victoria’s Belt and Road agreements with China,” The Guardian, April 22, 2021, https://tinyurl.com/bkyw3dhk; Jason Scott, “China Accuses Australia of Economic Coercion as Ties Deteriorate,” Bloomberg, April 30, 2021, https://tinyurl.com/vr3yxafv；中國經濟脅迫的簡要回顧，參見Bonnie S. Glaser, “Time for Collective Pushback against China’s Economic Coercion,” Center for Strategic and International Studies (CSIS), January 13, 2021, https://tinyurl.com/yff65pzr。
[2] 澳洲產業對中國的依賴，參見David Uren, “Australia’s asymmetrical trade with China offers little room to move,” Australian Strategic Policy Institute (ASPI), November 10, 2020, https://tinyurl.com/3nrz3f8t；中國經濟脅迫的成效，參見李翰文，〈中國抵制澳洲進口不果 「殺雞儆猴」效果成疑〉，《BBC中文網》，2021年4月26日，https://tinyurl.com/2ybp7p2u；Roland Rajah, “The big bark but small bite of China’s trade coercion,” The Interpreter, Lowy Institute, April 8, 2021, https://tinyurl.com/j347v2td; Natasha Kassam, Richard McGregor, and Roland Rajah, “Changing Australia’s conversation about Chinese economic coercion,” Lowy Institute, n.d., https://tinyurl.com/wapmb4sk。
[3] 中國以技術理由合理化其脅迫，參見Darren Lim and Victor Ferguson, “In beef over barley, Chinese economic coercion cuts against the grain,” The Interpreter, Lowy Institute, May 13, 2020, https://tinyurl.com/ayrfyyj9；中國官方對澳洲取消「一帶一路」協議的反應，參見〈2021年4月22日外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2021年4月22日，https://tinyurl.com/xaf9pczf；“Chinese Embassy Spokesperson’s Remarks,” Embassy of the People’s Republic of China in the Commonwealth of Australia, April 21, 2021, https://tinyurl.com/ynn23nu7; Jason Scott, “China Accuses Australia of Economic Coercion as Ties Deteriorate,”；中國在微博的操作，參見Wing Kuang, Jason Fang and Hannah Jose, “Australia’s move to scrap Victoria-China Belt and Road agreement goes viral on Weibo,” ABC News, April 22, 2021, https://tinyurl.com/wdm2az5s.
[4] James Laurenceson, “Will the Five Eyes stare down China’s economic coercion?” The Interpreter, Lowy Institute, April 15, 2021, https://tinyurl.com/2azzu62n.
[5] James Laurenceson, “Will the Five Eyes stare down China’s economic coercion?” The Interpreter, Lowy Institute, April 15, 2021, https://tinyurl.com/2azzu62n.