摘要
2019.12.06
瀏覽數
722
全文連結: 摘要.pdf
本報告回顧2018年底至2019年底之間印太區域的安全情勢,並評估台灣所處的國際安全環境。過去一年當中,印太區域國家面對世界超強美國強化其印太政策,及其與區域內強權中國之間的戰略競爭激化,在外交、軍事與經貿等領域,均受到不同程度的衝擊,尤其是美中貿易戰已波及許多印太國家,後者必須回應挑戰。這是後冷戰時期以來,規模最大且影響層面最深遠的國際情勢變化。
美國總統川普在2017年11月提出「自由與開放的印太願景」後,2018年僅由國務院、國防部官員闡述政策意涵,至2019年6月與11月,才陸續公布闡釋該戰略之官方報告。有關台海議題,川普政府將台灣定位為「印太戰略」的重要夥伴,並透過軍售和法案等措施,提供台灣安全與外交上的協助。在美中貿易戰方面,2018至2019年美中兩國攻防不歇,迄今未達成協議。中國方面,2019年中國在經濟、軍事與外交持續發展,但也同時面臨挑戰,特別是經濟增長趨緩,而對外關係上又因「一帶一路」招致沿線國家憂心落入「債務陷阱」,而國際社會也質疑北京當局之真正企圖;香港局勢震撼國際社會,也加深台灣社會對中國「一國兩制」等對台政策之疑慮。此等局勢的發展,皆會影響未來中國崛起的走向。
日本於2018年12月公布新版《防衛計畫大綱》,關注中國、北韓與俄國對日本安全之威脅與影響。在面對中國軍事力量增長,日本政府與美國強化防衛與攻擊的任務分工。外交上,日本主要提升和東協國家的合作以牽制中國;經濟文化方面,日中兩國則持續交流互動,政治關係也有回溫的趨勢。在東南亞,東協在2019年6月公布《東協印太展望》,展現東協一直以來所強調的自主性,同時反映東協國家並不願意在美中兩大國之間選邊站。然而,不同東協國家對於美中兩國的態度仍存在歧異,而《區域全面經濟夥伴關係協定》也為調和各國利益,雖於2019年11月完成談判,但印度決定退出。
澳洲與紐西蘭的國家安全攸關太平洋的穩定,然隨著中國影響力進入澳紐兩國、甚至伸入太平洋島國,澳紐已認知到中國欲弱化兩國在南太的影響力。事實上,中國亦挑戰美國在「第二島鏈」部署之後方依托,故美國與澳紐已逐漸強化與南太的經貿交流與軍事合作,以制衡中國勢力在該地區之擴張。
在南亞,印度作為區域內大國,與巴基斯坦、孟加拉和斯里蘭卡等鄰國大致維持穩定關係。雖然2019年2月因恐攻事件,及印度取消克什米爾自治,而與巴國爆發軍事衝突,所幸未爆發戰爭。美國「印太戰略」重視印度,而中國「一帶一路」和「珍珠鏈」戰略在南亞持續推進並形成包圍態勢,令印度亦感需要美國協助制衡中國。面對美中經貿衝突,印度則調整經貿政策,期藉此機會促進經濟發展。俄羅斯雖然不是美國「印太戰略」的直接施壓對象,但俄國仍須面對美國「印太戰略」下美中對抗的戰略格局。美國的北極新戰略認定俄中兩國威脅其北極利益,讓俄美中三國在北極的戰略競爭複雜化。
在兩岸關係上,習近平2019年年初的講話,使得中國對台統戰政策出現變化。一方面,北京持續透過軟硬兩手策略,在經濟及社會上給予台灣人民各項「優惠」,例如11月4日國台辦發布的「對台26項措施」;但另一方面卻挖台灣外交牆腳並進行軍事恫嚇,甚至利用網軍、官媒和台灣代理人,試圖操作台灣輿論並影響大選。而台灣作為美國「印太戰略」重要夥伴,台美關係升溫反映在美國行政與立法部門的實際作為上,包含「北美事務協調委員會」更名為「台灣美國事務委員會」、美台合辦首屆「太平洋對話論壇」、美國眾議院通過《2019年台灣保證法》、以及參議院通過《2019年台灣友邦國際保護及加強倡議法案》。
關於東海局勢,中國持續在東海進行油氣開發、巡弋釣魚台,並進行遠海長航訓練,而美國則是執行「持續轟炸機展現」任務,落實飛越自由,並重申《美日安保條約》適用釣魚台。另一方面,日中關係出現改善,但中俄卻在東海進行聯合軍演,此等事態都讓東海的整體局勢更形複雜。在南海問題上,中國已經與菲律賓、馬來西亞建立南海問題雙邊磋商機制,與東協各國《南海行為準則》單一文本磋商已完成一讀,與菲律賓2018年底簽署的《關於油氣開發合作諒解備忘錄》,也成立相關委員會與工作組。對此,美國則是持續深化與盟邦、夥伴、區域既有機制的雙邊、三邊與多邊關係以為制衡。
最後,在朝鮮半島方面,韓國面對美中戰略競爭顯得進退維谷:2019年起,美中因貿易爭端、華為與南海問題,戰略競爭激化,不僅殃及韓國經濟,甚至蔓延到安全領域。韓國對美中採兩面平衡避險外交,調整外交部門組織成立因應「印太戰略」核心國家的「亞太局」,尋求強化「新南方政策」結合「印太戰略」,但也尋求與「一帶一路」對接,拓展韓國的對外合作領域。但在朝鮮半島「無核化」的進程方面,2019年未見明顯突破。儘管北韓多次試射飛彈,而美國未做出特殊反應,但談判仍然停滯不前,這讓文在寅總統的兩韓和解政策在國內受到考驗。
本報告研究發現綜整如下。美國「印太戰略」及其官方報告,均使美中兩大國在印太區域的對抗格局更為明朗清晰;美中貿易戰可能轉為長期化,而這將會促成全球產業鏈的重組,波及印太區域內許多國家。貿易戰與「印太戰略」皆是美國為因應中國崛起之挑戰,所展開的作為與政策。至於中國方面,北京當局2019年同時面對包含經濟與軍費的成長趨緩、甚至香港局勢劇變的內外挑戰,這些都對中國未來的崛起增添變數。
日本在安倍晉三執政下持續強軍作為,同時深化與美國之間的軍事同盟,包含共同建造神盾級飛彈防禦系統、以及在太空能力的建構上攜手合作;日本也持續強化與東協國家在外交與安全方面合作。在東協方面,東協持續強調在印太區域的中心地位,除越南較明顯抗拒中國之外,東協國家大抵依循「東協模式」,拒絕在美中兩國進行戰略對抗之際選邊站,惟中國方面仍持續嘗試與東協國家提升安全關係與經濟合作。
相較於東協,澳洲和紐西蘭因應中國在其國內與南太平洋的影響力快速擴張,已經採取反制作為。然而,在中國的「一帶一路」伸入澳洲與南太之後,澳紐的反制效果須待未來觀察。「一帶一路」在南亞的推動及其構成的對印包圍態勢,則升高印度的疑懼,印度對美國「印太戰略」的支持進一步轉強。但面對美中貿易戰,印度則是積極因應,調整經貿政策,試圖從中獲益。俄羅斯與美國的海陸權對抗因素,及其與中國之間深化雙邊關係,均使美中兩國的戰略對抗更加複雜。
關於台海兩岸關係的發展,在中國對台灣施加更多壓力的情況下,台美關係持續快速深化;尤其美軍艦在2019年幾乎定期通過台灣海峽,有助穩定台海安全。美中貿易戰升溫,雖某種程度衝擊台灣經濟,但台商因此回流,故整體影響現階段仍須觀察。在東海與南海局勢方面,在日中關係改善的背景下,東海局勢大致穩定。但南海局勢,在美中各自強化軍事整備與爭奪區域領導權的情況下,卻有緊張升高之虞。在朝鮮半島方面,無核化的談判停滯不前,但也未出現重大緊張或衝突;而文在寅面對美國和中國在安全與經貿上的壓力,使其在國內的領導力受到挑戰。