菲律賓研議組建海上民兵以反制中國
2020.11.20
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壹、新聞重點
2020年10月12日，菲律賓海軍司令巴科多中將（Vice Admiral Giovanni Carlo Bacordo）向該國參議院表示，為保護該國漁民在爭議海域不受騷擾與侵犯，海軍將成立兩個海上民兵連，將之部署於該國北方與西方司令部，分別監控黃岩島與自由群島（Kalayaan Island Group, KIG）的局勢。每一個海上民兵連由120人組成，由該區司令部陸軍的民兵抽調與組訓，菲國稱之為「公民武裝部隊地理單位現役輔助部隊」（Citizen Armed Force Geographic Units (Cafgu) Active Auxiliary Service, CAAS，請參後文）。10月23日，國防部長羅倫札納（Delfin Lorenzana）向參議院證實中國使用海上民兵，但表示菲國海上民兵的計畫缺乏預算，仍處於「試水溫」的階段。11月4日，總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）的國家安全顧問艾斯畢倫（Hermogenes Esperon）表示，基於預算與實力之不足，將暫停海上民兵計畫。[1]
菲國因主要首長的立場不一，海上民兵計畫的前景未明。雖然如此，此一事例凸顯小國因應「灰色地帶衝突」的困境，仍有參考價值。
貳、安全意涵
一、菲國日益正視中國的「灰色地帶衝突」
菲國海上民兵的計畫肇因於該國內部對中國日益升高的疑慮。2020年10月24日，菲國前參謀總長包蒂斯塔（Emmanuel Bautista）於一場會議上表示，中國正對菲國發動「灰色地帶」行動，包含（準）軍事行動、移民的湧入與關鍵資產的投資等。（準）軍事行動即中國在菲律賓宣稱主權的島礁附近部署海上民兵，威脅與侵擾菲國漁民的作業。移民的湧入則指10月19日菲國數名參議員於審議預算時，揭露菲國當前計有27,678名持「特別退休居民簽證」（Special Resident Retiree’s Visa, SRRV）的中國人士，占總數的39.25%。「特別退休居民簽證」的申請條件寬鬆，年滿35歲或以上，並將一定金額存入菲國指定銀行者（如年紀介於35-49歲者，需準備5萬美元）即可申請，通過後享有永久居留權並可自由入出境。對此，有參議員指35歲正當「士兵的年紀」，而28,000人已該當菲國陸軍「27個團」；他們因此構成菲國的國安問題。
中國對菲國關鍵資產的投資，則指8月間媒體披露廈門的方志企業（Fong-Zhi Enterprise Co. Ltd.）有意以20億美金投資位於呂宋島北方30公里的富加島（Fuga Island），將之轉型為智慧城市，並作為中國「一帶一路」的項目。富加島扼控巴士海峽，極具戰略價值，該投資案乃引起菲國軍方的關切，當地政府其後否認該投資案的存在。此外，9月初菲國媒體亦揭露，位於呂宋島中部的「桑格利角國際機場」（Sangley Point International Airport）之建設計畫由菲國MacroAsia公司和中國交通建設集團有限公司（China Communications Construction Co. Ltd, CCCC）取得，亦是「一帶一路」的項目之一。然而後者因涉及中國在南海的「填海造島」而被美國商務部於8月26日制裁，此前因詐欺而被世界銀行（World Bank）與國際貨幣基金（International Monetary Fund）列為禁止合作對象。外交部長陸辛（Teodoro Locsin）主張中止該案，杜特蒂則以菲國非美國附庸且需建設為由，使該案持續進行。[2]
這些事例反映菲國內部對中國軍事、社會與經濟的威脅或滲透之疑慮，也發揮加乘的效果，讓海上民兵的計畫成為重要的政治議題。
二、組建海上民兵利弊互見
菲國組建海上民兵的計畫，源於該國行之有年的民兵制度，並可由「公民武裝部隊地理單位現役輔助部隊」（Citizen Armed Force Geographic Units (Cafgu) Active Auxiliary Service, CAAS）涵蓋的三個概念說明。首先，「公民武裝部隊」（Citizen Armed Force）的概念源自於菲國1987年憲法。該法第二條賦予政府服務與保護人民之責，政府可要求人民提供軍事或民事服務；第16條第四項規定菲國武裝部隊（The Armed Forces of the Philippines, AFP）應由「公民武裝部隊」組成，並維持一支常備部隊。菲國實際的作法則以募兵制組成AFP。其次，時任總統阿奎諾（Corazon C. Aquino）以憲法為依據，於同年發布第264號行政命令，將所有健全的公民納入「公民武裝部隊」的後備部隊，並以「地理單位」（geographical units）為組織方式。第三，第264號行政命令允許在「公民武裝部隊地理單位」（Citizen Armed Force Geographical Units, CAFGUs）的基礎上召募民兵，受AFP管轄。這些被召募的民兵因此是AFP的「現役輔助部隊」（Active Auxiliary Service）。由於菲國長期面臨共產黨、極端主義與分離主義的威脅，菲國每在AFP掃蕩這些勢力後，組成CAAS從事對內的領土防衛；CAAS的來源多為當地人，嫻熟當地事務並有較強的守土決心，成為AFP的重要支援。因此，儘管這些（與其他）民兵組織屢有私刑或侵害人權的爭議，歷年來數次解編的動議皆未獲通過。
就此而言，菲國的海上民兵計畫可說是將對內的領土防衛延伸至其「專屬經濟海域」（Exclusive Economic Zone）。此舉的好處有二。首先是可協助AFP有效掌握附近海域局勢。菲國艦隊指揮官、海軍少將伯納比（Loumer Bernabe）受訪時澄清，海上民兵將不會攜帶火器而將配備通訊與追蹤器材，使這些被抽調的當地民兵因熟悉環境而能迅速通報各式不法或危險行為。其次是反制中國的海上民兵。2020年10月28日，外交部長陸辛（Teodoro Locsin）針對海上民兵計畫表示該國將以漁船與民兵「湧入」（swarm）爭議海域，暗示菲國亦可採用和中國相同的手段，藉由為數眾多的船隻干擾甚至阻礙中國漁船與民兵的行動。此舉的限制亦有二。首先是民兵的人身與財產安全。在中國漁船與民兵具有數量、船艇大小與配備優勢的情況下，衝突一旦發生，將危害菲國民兵與漁民的生命財產安全。其次為受法律拘束程度不一。儘管伯納比主張將不會配發制服予海上民兵，但論者指出，CAAS依菲國憲法是軍隊的一部分，前揭第264號行政命令亦要求其必須遵守相關的軍事與戰爭法規，因此海上民兵可能須比照其他民兵穿著制服，而在爆發武裝衝突的情境下被視為軍事攻擊目標。相對的，中國海上民兵則以一般漁民身分掩護，使周邊國家在應對與執法上難以判別。[3]
參、趨勢研判
一、中國利用菲國脆弱性營造有效治理南海之形象
菲國組建海上民兵的計畫雖告中止，但此舉顯示菲國對中國「灰色地帶衝突」的疑慮與無能為力。與此同時，杜特蒂於10月15日宣布解除前任政府因菲中兩國主權爭議而於2014年頒布的南海探勘石油禁令。這使在禮樂灘（Reed Bank）海域的三項油氣探勘計畫得以復工，其中之一涉及與中國海洋石油集團（China National Offshore Oil Corporation, CNOOC）的合作。該國能源部長庫西（Alfonso Cusi）表示，希望中國尊重菲國重啟這些計畫的決定，並期待可加速和中國聯合探勘的談判。菲國此舉雖釋出善意，但也暴露其迫切需要開發的弱點。中國可能進一步利用菲國在軍事與經濟的脆弱性，加大其在爭議海域的活動。
中國於11月4日公布《中華人民共和國海警法（草案）》，其第二條申明海警兼具「海上武裝力量和國家行政執法力量」的性質。可預期在中國的「九段線」與菲國專屬經濟區水域重疊的爭議水域，中國海警將加強所謂執法行動，甚至可能援引該草案第六章而對菲國船隻使用武器，以營造有效治理相關水域的形象，鞏固其主權聲張。[4]
二、美國以軍事力量因應非常規戰爭的做法或值關注
菲國國家安全顧問艾斯畢倫在宣示擱置海上民兵計畫時，主張希望讓更多的漁民從事捕魚，而將維護海上安全的責任留給菲國海警，或於必要時部署海軍與空軍。此見隱含在「灰色地帶衝突」的因應部門或機構上，有三個選項。第一個選項是民兵，但有能力與資源的問題；第二個選項是海警，是最無爭議的選項，因為可避免升高局勢；第三個選項是軍隊，但有比例原則的問題升高情勢的風險。
美國國防部於10月2日公布2018年《國防戰略》（National Defense Strategy）的《非常規戰爭附件概要》（Summary of the Irregular Warfare Annex），似乎著眼於前述第三個選項。該概要主張「非常規戰爭」偏好間接與不對稱的途徑，但可使用各種軍事與其他手段以侵蝕對手的力量、影響力與意志，其內涵因此近似「灰色地帶衝突」。將強權間的關係區分為「競爭」與「衝突」，美軍的目標是在「衝突」爆發時戰勝對手如中國與俄羅斯；然而由於美軍的優勢使這些對手更有動機使用未達戰爭門檻的手段，美軍因此也需涉入強權平時的「競爭」，並將過往對抗「非常規戰爭」如越戰與全球反恐戰爭的經驗融入其思維。該概要揭示的做法包含軍隊的調動與部署、提供友盟後勤支援、情報與反情報活動、協助友盟訓練等。這些做法是否或如何有效因應中國的海上民兵，尚未可知；論者亦認為軍隊的角色自備戰延伸至其他政治、經濟與社會領域，亦有功能定位與資源配置的疑慮。[5] 儘管尚難論斷，美軍對「非常規戰爭」的重視與做法，應值得區域國家關注。
[1]David Santos, “PH Navy defends plan to deploy militia to West Philippine Sea to counter China’s,” CNN Philippines, October 21, 2020, https://tinyurl.com/y548pfcj; Eimor Santos, “Esperon wants more fishermen in West PH Sea, but not as militia,” CNN Philippines, November 4, 2020, https://tinyurl.com/yxekxowu.
[2]包蒂斯塔的觀點請參Frances Mangosing, “China now waging ‘gray zone’ war to enforce claim of South China Sea through PH, says ex-AFP chief,” Inquierer.Net, October 31, 2020, https://tinyurl.com/yyfnkpbp；菲國境內持退休簽證的中國人士問題，請參Melvin Gascon, “Arrival of almost 28,000 young Chinese ‘retirees’ alarms senators,” Inquierer.Net, October 21, 2020, https://tinyurl.com/yxtfb89g；富加島的投資爭議，請見Carmela Fonbuena, “Fuga Island: Between Chinese money and national security,” Rappler, August 10, 2020, https://tinyurl.com/y6pn5mep；桑格利角國際機場案請參，DJ Yap, “Palace ‘unaware’ that banned China firm got Sangley airport project,” Inquierer.Net, September 15, 2020, https://tinyurl.com/y5ha2v8f; Aika Rey, “MacroAsia, China firm get 90-day extension for Sangley airport deal” Rapper, September 24, 2020, https://tinyurl.com/y2h2v5n8。
[3]CAAS的組成，整理自Gemma B. Bagayaua, “Fast Facts About the CAFGU and Paramilitary Forces,” ABS-CBN News, December 30, 2008, https://tinyurl.com/y68l8oun; “Executive Order No. 264, s.1987,” Office of the President of the Philippines, 1987, https://tinyurl.com/yxlbx75c; “Country Advice: Philippines,” Australian Government Refugee Review Tribunal, September 29, 2011, https://www.refworld.org/pdfid/505983852.pdf；伯納比的陳述請見David Santos, “PH Navy defends plan to deploy militia to West Philippine Sea to counter China’s”；陸辛的發言請見 “Philippines, China: Manila Pauses Militia Deployment in South China Sea,” Stratfor, November 4, 2020, https://tinyurl.com/y636yvre；海上民兵的國際法適用問題，請參Antonio T. Carpio, “A Philippine maritime militia in the WPS?” Inquierer.Net, October 29, 2020, https://tinyurl.com/y3edvc69；姜皇池，〈是漁民？還是海上民兵？〉，《自由時報》，2020年4月20日，https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1367096。
[4]菲國政府解禁探勘禁令，請參“Philippines’ Duterte approves resumption of energy projects in South China Sea,” Reuters, October 15, 2020, https://tinyurl.com/y4af3z5y；《中華人民共和國海警法（草案）》全文請參，“Coast Guard Law,” NPC Observer, n.d., https://tinyurl.com/y2rp9wk5。
[5]“Summary of the Irregular Warfare Annex to the National Defense Strategy,” US Department of Defense, October 2, 2020, https://tinyurl.com/y2lwa76a; Hal Brands, “Pentagon’s New Plan to Fight China and Russia in the Gray Zone,” Bloomberg, October 22, 2020, https://tinyurl.com/y6jgjb7q.