韓國籌備「戰略司令部」之課題與影響
2023.05.26
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壹、新聞重點
韓國總統尹錫悅於2023年5月11日召開「國防革新委員會」第一次會議，任命8位民間委員。在會議當中，尹錫悅總統提到「為了對應北韓核武與飛彈威脅，必須具備壓倒性的能力……為了有效運用分散在各軍的戰略能力，將創設戰略司令部，優化軍隊指揮管制體系。」，此次會議內容有以下三大領域。[1]
第一，「軍事戰略與作戰概念」: 檢討應付北韓威脅的「攻勢戰略」、提出陸海空「協同」強化方案、建構「一般前哨」（General Outpost , GOP）與海岸地區的「科學化預警作戰」。[2]
第二，「改編軍隊結構」: 優化「聯合參謀本部」上層指揮結構、統合管理各領域戰力以利將來成立「戰略司令部」、制定年內預定成立的「無人機聯合司令部」的發展方案。[3]
第三，「改善武獲體系」: 改善現有僵化制度，朝向迅速與多樣化發展，提升國防組織的角色與研發效率。改善與制定相關法規制度，反映出國防產業的特殊性。
貳、安全意涵
一、韓國已開始初步整合跨軍種單位
韓國成立戰略司令部的構想大約始於文在寅政府初期，初期僅設置「核-WMD對應中心」，並無具體整合規劃。[4] 直至2021年初開始，南北韓關係漸行漸遠，北韓軍事威脅不減反增，韓美關係也開始逐漸升級。[5] 因此，當時的國防部長徐旭，於2021年6月21日接受國會國防委員會質詢時，首度表示「為了對應北韓威脅，有必要進行長期評估，設置一個可統合所有戰略資產的戰略司令部」。[6] 此後，文在寅政府在任期屆滿之前，將「陸軍飛彈戰略司令部」和「空軍飛彈防禦司令部」等主要戰略單位完成改編。[7] 而具體的單位整合應是從尹錫悅政府開始執行。[8] 2023年1月，原「核—WMD對應中心」擴編為「核—WND對應本部」，[9] 依照韓國國防部的規劃，「核—WND對應本部」預計大約在2024年升格為「戰略司令部」，範圍除了既有的三軍戰略單位，也將涵蓋太空、網路、電磁頻譜（electromagnetic spectrum）等領域，整合「戰區作戰指揮體系」，執行「聯合作戰」。未來也將依據後續的單位協調，進行相關整合與改編，強化「戰場主導」的能力。 [10]
二、戰略司令部為三軸體系的核心單位
此次的戰略司令部成立的過程，應有相當部分參考美國的經驗。[11] 尹錫悅為了加速推動設立戰略司令部和國防革新計畫，於2022年12月成立「國防革新委員會」，聘任八位民間委員，其中包含副委員長[12] 金寬鎮，[13] 尹錫悅在當天的會議表示「必須要以第二次建軍的水準，帶來新變化，建立戰鬥型軍隊，取得國民信任」，強調將以「核—飛彈對應能力」為主。[14] 因此戰略司令部將會是三軸體系的核心單位，統籌指揮三軍相關單位，全方位對應北韓各型飛彈、長程火砲、水下兵器、無人機等不對稱戰力。
為了能夠有效指揮與執行三軸體系之下的各項任務，未來韓國戰略司令部在籌建的過程當中，除了整合既有的陸軍飛彈戰略司令部和空軍飛彈防禦司令部之外，可能也包含海軍潛艦司令部（水下擊殺鏈）、網路作戰司令部、空軍航空宇宙作戰本部、空軍第17戰鬥飛行團（F-35），以及今（2023）年預計成立的「無人機聯合司令部」等單位。[15]
參、趨勢研判
一、韓國將大幅提升整對北韓的對應能力
目前北韓的戰略指揮機制仍未有定論，根據北韓最高人民會議於2022年9月公布的《朝鮮民主主義人民共和國核武力政策》所規定的指揮機制，[16] 以及2023年2月8日的閱兵典禮內容來看，北韓戰略部隊應仍在進行整合當中，目前「飛彈總局」與「戰略軍司令部」（平安北道成川郡）之間關係仍未明確，但研判應已有類似的整合機制。[17]
韓國戰略司令部在建構的過程當中，為了全方面應對北韓運用非對稱戰力進行各類型軍事挑釁，勢必將整合各軍種單位。意即韓國將採取更明確的攻勢戰略，對北韓甚至是「周邊地區」實施軍事遏阻。由於韓國無法發展核武，因此需倚靠美國提供的「核保護傘」，韓國戰略司令部則以傳統武力進行先制打擊、飛彈防禦和報復反擊。
但戰略司令部在未來籌建的過程當中，可能會有幾個課題需要考慮。第一，平時和戰時的指揮權歸屬。由於目前美方仍掌握作戰指揮權，如何配合美國戰略司令部執行印太戰略方針，避免過度依賴美軍，在平時維持韓美合作，在戰時達到所謂的「戰場主導」，這仍需要韓美雙方高層維持緊密的戰略對話。第二，戰略司令部的所屬層級。目前仍無法確定戰略司令部是否將隸屬於國防部，以及與聯合參謀本部之間的具體關係，在整合過程當中，可能需要與美方持續溝通，甚至取得許可。[18] 第三，軍種之間的協調問題。未來戰略司令部在籌備的過程當中，該由哪些單位或軍種主導，未來該如何整合各軍作戰單位執行聯合任務，緩解各軍之間的本位主義，也將會是未來的課題之一。[19]
二、未來可能會直接影響東北亞安保情勢
自從韓美先後發表《華盛頓宣言》與《韓美同盟70周年紀念韓美共同宣言》之後，韓國整體對外安保與經濟政策開始全面向美國靠攏。戰略司令部可能會成為韓美日安保合作的主要協力單位之一，偕同美日執行空中與海上聯合軍演，對北韓實施高強度軍事施壓。隨著東北亞共同防禦機制的擴大，防禦目標很有可能會從北韓逐漸擴大到中俄等國。而韓國近期參與在日本廣島舉行的G7峰會，也涉及到台灣問題、北韓問題與「韓美日安保協力與共同遏制」等議題。[20] 有關韓美日共同機制的部分，應該是戰略司令部未來所擔負的角色之一，這將會是韓國安保戰略的轉折點。
因此，若未來戰略司令部能如期成立運作，擴大韓美日安保合作範圍，預期中國將會對此表達不滿，[21] 並採取相關措施。韓美日安保合作雖沒有牴觸韓中當初議定「三不政策」當中的「不加入韓美日軍事同盟、[22] 不加入美國飛彈防禦體系」，[23] 但可能會以別種形式發展。另外，中國對台實施的環台軍演範圍曾一度擴及朝鮮半島附近的渤海北部海域，[2 4] 也曾公開批判韓美日在濟州道南部公海實施反潛訓練，北京認為「這才是朝鮮半島局勢緊張的主要原因」。[25] 因此，韓國成立戰略司令部雖然主要是針對北韓軍事威脅，但也象徵過去長期的消極防禦，已開始逐漸轉為攻勢的積極防禦，以維持周邊地區和平現狀，嚇阻可能的軍事挑釁，同時與部分大國之間的關係也將會有所調整。
[1]〈윤 대통령 “과거 정부가 정치 이념에 사로잡혀 북핵 위협에서 고개를 돌려버려…비상식적인 것을 정상화해 나가야”〉，《대한민국 정책브리핑》，2023年5月11日，https://reurl.cc/KMZLQj。
[2] GOP 通常是營級單位，部署在非軍事區（DMZ）後方防線，也就是「民間人出入統制線」，管制民間人士進出DMZ，同時支援非軍事區和軍事分界線（MDL）之間眾多的「前方哨所」（Guard Post，GP），前方哨所通常是加強排或連級單位。
[3]此會議內容涵蓋韓國國防許多層面，內容也相當廣泛，因此本文僅以「戰略司令部」為主要分析重點。
[4] 「成立戰略司令部」當初是文在寅的競選政策之一，就任之後改以「核—大量殺傷武器（WMD）作戰處」為替代方案，最後在聯參本部底下設置「核-WMD對應中心」。參考文獻：〈[단독] 북핵·미사일 대응할 전략사령부…문 대통령 대선 공약 없던 일로〉，《중앙일보》，2019年2月12日，https://reurl.cc/ZXDLaa；〈[자료집] 나라를 나라답게 - 제19대 대통령선거 더불어민주당 정책공약집〉，《더불어민주당》，2017年5月12日，頁226，https://reurl.cc/Yel6G0。
[5]2021年5月21日，韓美於美國華府舉行韓美高峰會，決議廢止《韓美飛彈指引》（Missile Guideline）。此決議影響深遠，使得韓國得以重啟飛彈計畫，加速整合各軍飛彈與防空單位。
[6]〈[단독]軍, 육해공 미사일 총괄 ‘전략사령부’ 재추진〉，《동아일보》，2021年6月15日，https://reurl.cc/o0l2Vj。
[7]原名「陸軍飛彈司令部」和「空軍防空導彈司令部」，於2022年4月1日完成改編。當時改編目的是為了「防禦北韓飛彈攻擊，成為遏制戰力的兩大軸心」，加強兩單位緊密合作，即時對應敵人威脅。應可看作戰略司令部成立之前的初期跨軍種整合作業。參考文獻：〈서욱 국방부장관, 육군 미사일전략사령부 및 공군 미사일방어사령부 개편식 주관〉，《대한민국 정책브리핑》，2022年4月1日，https://reurl.cc/gZLQaR。
[8]根據韓國國防部於2023年1月11日提出的《國防部業務報告》和3月7日提出的《國防革新4.0基本計畫》，皆提出戰略司令部推展計畫，也提到強化三軸體系態勢管理與運作能力、提升韓美聯合擴張遏制體系。〈국방부, ‘국방혁신 4.0 기본계획’ 발표…AI 과학기술강군 육성〉，《대한민국 정책브리핑》，2023年3月7日，https://reurl.cc/xlz1qb；〈윤석열 대통령, 2023년 외교부·국방부 업무보고 참석〉，《대한민국 정책브리핑》，2023年1月11日，https://reurl.cc/WDpRrk。
[9]截至目前為止，韓國聯合參謀本部下轄五個本部。依序為「情報本部」、「作戰本部」、「戰略企劃本部」、「軍事支援本部」、「核—WMD對應本部」，本部長通常為中將，但現任「核—WMD對應本部長」為陸軍少將，未來升格為戰略司令部之後，應會提升位階。
[10]《2022국방백서》（서울: 국방부，2022년12월），頁47。
[11]韓國戰略司令部成立目的明確是以對應北韓威脅為主，不同於全球運營的美國戰略司令部，因此有關韓國跨軍種的單位編成與聯合任務型態，應會有不同考量。日前核—WMD對應本部長朴厚城（音譯)少將曾於5月17日訪問美國戰略司令部司令安東尼柯頓上將，討論未來兩國戰略司令部的合作與協力。
[12]根據韓國總統府於2022年12月14日頒布的《國防革新委員會組織與運作規定》，國防革新委員會是負責「政府單位與產官學界合作的國防革新相關政策事項」的審議與調整。委員長由韓國總統擔任，其他委員（11人）是由韓國總統委由國家安保室長、國防部長、國防革新相關部會首長和具有豐富相關經驗之民間人士擔任，任期通常為2年。參考文獻：〈국방혁신위원회의 구성 및 운영에 관한 규정〉，《국가법령정보센터》，2022年12月14日，https://reurl.cc/EoKzRn。
[13]金寬鎮為備役陸軍大將，曾擔任過國防部長（李明博政府）與國家安保室長（朴槿惠政府）。他對北韓的強硬立場相當有名，同時也是少數被北韓媒體公開指名強烈批判的韓國政治人物。然而過去曾涉嫌國情院偽造輿論事件，近期上訴官司仍在進行中，如果終審確定被判有期徒刑，恐將無法繼續擔任該職位。
[14]〈尹 “北이 가장 두려워하는 분” 김관진 “국방혁신 나서야”〉，《조선일보》，2023年5月12日， https://reurl.cc/eXjgEK。
[15]上述單位僅為筆者參照目前各司令部指揮官階級所做的個人推測，僅供參考。為了能實施迅速對應與快速打擊之構想，範圍擴及太空與網路，戰略司令部勢必得將多個單位進行有效整合，短期之內這將會是韓國軍方的重大課題與考驗。參考文獻：〈전략사령부는 '3축 체계' 핵심부대...2024년쯤 창설 추진〉，《연합뉴스》，2022年7月7日，https://reurl.cc/rLNVOx；〈전략사령부 임무는…한국형 3축체계 지휘 '콘트롤타워'〉，《연합뉴스》，2022年7月6日，https://reurl.cc/V8yZEN。
[16]根據第三條〈對於核武指揮管制〉規定，國務委員長擁有核武發射的「最後決定權」，也可任命多位國務委員組成「國家核武力指揮機構」，輔佐國務委員長。依北韓政治慣例，國務委員長兼任朝鮮人民軍最高司令官與黨中央軍事委員長等職。
[17]可參考近期金正恩視導飛彈總局和飛彈部隊的發言內容。〈김정은원수님께서 《화성포-18》형 첫 시험발사지도〉，《조선신보》，2023年4月14日，https://reurl.cc/1erqdY；〈김정은원수님께서 전략무력의 획기적강화에 특출한 공헌을 한 성원들을 높이 평가〉，《조선신보》，2023年4月14日，https://reurl.cc/GeMO7v。
[18]정경운，〈한국형 전략사령부 창설 방안의 모색 〉，《국가전략》（Vol.28 No.1，2022年2月），頁20-21。
[19] 這或許就是金寬鎮擔任國防革新副委員長的主要背景。
[20]〈한미일, G7 정상회의 계기로 안보협력 통한 '통합억제' 힘싣는다〉，《연합뉴스》，2023年5月18日，https://reurl.cc/LN9GeL。
[21]〈[화요 초대석] 전략사（戰略司） 창설과 대（對）중국 외교〉，《매일신문》，2023年5月15日，https://reurl.cc/QXnab5。
[22] 北韓認為「韓美日軍事同盟」已實質成立，但韓國認為這是「三角共助」（3각공조），也就是北韓核武威脅之下的三國安保合作，強調未來不可能有「韓美日軍事同盟」，韓國對此仍保持相當謹慎的態度。〈이종섭 "한미일 군사동맹 가능성 없어…MD 편입할 이유 없어"〉，《연합뉴스》，2023年3月23日，https://reurl.cc/jDdWbD。
[23]韓國目前不會加入美國飛彈防禦體系，但會另以韓國飛彈防禦體系與美國共享資訊。由於東北亞不具備類似北約的「共同開發、共同防禦」的大環境，因此未來可能會以對等的「聯動體系」與美日維持合作。
[24]〈渤海北部军事演习--辽航警67/23〉，《中华人民共和国海事局》，2023年4月13日，https://reurl.cc/LAjn2e。
[25]〈중국 "한미일 대잠수함 훈련 한반도 정세 긴장고조 원인"〉，《MBC뉴스》，2023年4月3日，https://reurl.cc/ykxLAE。