從近期南海局勢論習近平陷入 「獨裁者困境」之可能與危險
2023.05.26
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壹、新聞重點
2023年5月14日，《南華早報》（South China Morning Post）指中國與越南再次於萬安灘（Vanguard Bank）附近水域對峙。此次事件源於中國於4月下旬得悉越南的一份內部通知，指後者將於5月擴大在萬安灘的「05-1A」油氣區塊之探勘活動。中國乃派遣「向陽紅10號」科研船、兩艘海警船艦與至少七艘來自廣東與海南島的漁船至該地；越南則部署至少五艘海巡艦艇與漁船作為回應。史丹佛大學南中國海計畫（Project Myoushu）主持人鮑威爾（Raymond Powell）於推特帳號上公布相關船舶的自動識別系統（automatic identification system）證實此事，但稱越南媒體自2022年起即報導該國的探勘計畫，中國的舉動應是刻意為之。
公開資料則顯示，「向陽紅10號」的編隊至少自2023年5月初於南海巡弋，期間一度接近參加「2023東協—印度海上演習」（ASEAN-India Maritime Exercise, AIME 2023）的多國軍艦，但未有對峙；5月10日，該編隊與越南船艦在萬安灘海域遭遇，越南漁政船KN-414與中國海警船CCG-5305並有多次近距離的危險接觸。14日的事件，因此是雙方宣示主權的系列行動之一。
對於中國在南海的侵擾行動，外界多以「灰色地帶」行動的視角觀之。美國海軍情報局（The Office of Naval Intelligence）局長斯圖德曼（Mike Studeman）則指，這些「灰色地帶」行動或源自於治理模式的失靈而非習近平或中國領導階層的授意，揭示衝突升高的可能。[1]
貳、安全意涵
一、中國在南海的「灰色地帶」行動日趨危險
2022年中國解放軍海軍、海警與海上民兵對南海周邊國家的侵擾相對較少，但2023年以來有增加的趨勢，其行動也日趨激烈。舉例而言，2月6日，中國海警船使用「軍事級雷射」兩度照射前往仁愛暗沙（Second Thomas Shoal）運補的菲國船隻，導致後者的船員短暫失明，中國海警船並冒險駛入距菲國船隻約140公尺範圍。3月下旬，中國海警船CCG-5205三度駛入越南的專屬經濟區，並於期間駛近馬來西亞所屬沙勞越外海的卡薩瓦里（Kasawari）天然氣田。該船在3月24日第三次進入前，於萬安灘南部水域遭遇越南漁政船，兩船一度相距不到10公尺，CCG-5205在對峙90分鐘後，駛入馬來西亞的專屬經濟區。4月23日，中國海警在仁愛暗沙附近攔截兩艘載有國際記者的菲國海警船。在以無線電警告菲國船隻未果後，一艘中國海警船突然現身，險與菲國船隻相撞，雙方相距僅36-46公尺。[2]
現由菲律賓控制的仁愛暗沙向為中菲南海主權爭議的爭點之一。菲國於1999年將二戰時期的登陸艦置於仁愛暗沙，並派駐軍力以主張實際控制，因此需定期派員換班並運送補給；中國騷擾行經該地的菲國船隻，乃成為雙方衝突的主要樣態。在此之前，中國海警船曾於2021年11月阻擋並以水砲攻擊菲國的運補船隻。[3] 越南在萬安灘有多個跨國或獨營的油氣開發計畫，引來中國公務船頻繁在周邊水域現身，並與越南的船艦對峙。隨著中國與越南及菲律賓等國的捍衛主權行動日漸高張，雙方發生衝突的可能性也越高。
二、中國的「灰色地帶」行動或反映習近平的「獨裁者困境」
若將中國升高「灰色地帶」行動和其對外政策相較，兩者似有矛盾或不合理之處。舉例來說，中越海警甫於2023年4月11日至13日進行2023年「第一次北部灣海域聯合巡邏」，首次由中國海警局局長和越南海警司令部司令聯合指揮，也是兩國海上執法部門高層領導首次海上會晤。此類活動試圖展現兩國執法部門的互信與合作，但未及一個月即發生在萬安灘附近水域的對峙。此外，中國外交部長秦剛甫於4月22日訪問菲律賓，被外界指為尋求和緩兩國在南海的緊張關係，但隔日中國海警即有險些擦撞越南海警船之舉。
這些看似矛盾的作為可有兩個解釋。其一是中國的兩手策略，亦即在外交上展現善意，實際上不放鬆甚至升高對周邊國家的壓力。其二是「獨裁者困境」（the dictator’s dilemma）。在威權或獨裁體制下，獨裁者僅願意接收其所願意接收的訊息，導致其下的官僚與機構為求升遷與資源而競相表現，但在發生不利的事態時選擇隱匿。獨裁者的權力越大，其收到的資訊越可能是不完整與不精確的，由此而來的不安感也越強，增加做出錯誤決策的可能。
前文提及之斯圖德曼將軍即指出，有強烈的指標顯示，習近平無法掌握中國「灰色地帶」的騷擾情事，他並不知道安全部門的所作所為，包含對越南與菲律賓船隻的衝撞或水砲攻擊，乃至2022年6月與12月解放軍軍機於南海上空對澳洲與美軍軍機的危險作為。論者另由此推論習或許亦不知中國海事部門於2023年4月5日發動「台灣海峽中北部聯合巡航巡查專項行動」，宣示登檢小三通的客貨輪。[4] 若中國領導階層未能掌控其下機構在南海的行動，中國與周遭國家發生意外的機率恐將提高。
參、趨勢研判
一、南海可能成為區域衝突的引爆點
邏輯上，國家採取「灰色地帶」行動的原因，是試圖以漸進方式改變現狀，而避免觸及對手核心利益而爆發衝突。中國在南海多以海上民兵與海警為主體，解放軍海軍則處於第二線，亦是降低與周遭國家發生軍事衝突的機率。然而，若習近平陷於「獨裁者困境」而無法充分掌握局勢，則這可能抵銷以「灰色地帶」行動將衝突限制在未達戰爭門檻的好處。舉例來說，在資訊不足或錯誤的情勢下，習近平或以為南海局勢相對平穩，或中國海警的海上維權順利有效；此時，若他下令增加對周邊國家的施壓，則恐讓已然緊張的態勢更加惡化。
解放軍退役上校周波曾於訪談中稱，南海而非台海更可能成為美中衝突的場域。鑒於台海戰爭對美、中、台的衝擊甚鉅，各造都極為關注他方的一言一行，讓誤判或意外的可能性降低。相對的，他認為美國在南海挑戰中國主權而採取的危險行為，更可能導致雙方衝突。[5] 循著相似的邏輯，中國因海上民兵、海警與解放軍在質與量的優勢，本即有輕視周邊國家的實力與對抗意志的可能。在此情形下，主政者若缺乏正確的資訊掌控局勢，位於第一線的單位恐常態化危險的舉動，增加事件或意外的可能。「獨裁者困境」亦可能讓原本可迅速化解的危機，因資訊無法正確傳遞而一發不可收拾。
二、事件透明化或有助於降低「獨裁者困境」
設若習近平陷入「獨裁者困境」而增加作出錯誤決策的機率，則避免意外或衝突的方法，毋寧是強化與之的溝通。可能的途徑有三。其一是等待中國體系的自我修正，亦即讓領導階層或其高階幕僚自身意識到體制的運作可能出錯且將帶來嚴重後果，而不得不讓決策者知悉從而改正錯誤。近期中國刻意降溫武統台灣的聲浪，允許否定「戰狼外交」且主張武統台灣不切實際、且危險的觀點存在於中國網路，或反映領導階層對當前中國所處局勢的不安。此一途徑的限制，是等待中國體系的自我修正，可能過於被動或為時過晚。
第二個途徑，是強化政府間的戰略溝通。2023年5月10日至11日，美國白宮國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）在維也納與中共中央外事委辦公室主任王毅會晤，雙方就敏感與重大議題交換意見，即是戰略溝通的展現。然而，若政府間無法有效溝通，則僅剩第三個途徑，即引導國際輿論以施壓中國決策圈。菲律賓自2023年起，選擇公布中國海警船的作為，例如公布2月間中國海警以雷射照射菲國官兵之影片，迫使中國召開記者會說明。中國先稱其海警的做法「專業和克制」，其後則否認使用過雷射。斯圖德曼亦稱相機的廣泛使用，使中國與俄羅斯越來越難以主導國際敘事，甚至增加課責習近平與普欽（Vladimir Putin）的呼聲。事實的揭露因此不失為成效未必顯著，卻是各國可採行的作法。[6]
[1]5月14日的事件，參見Minnie Chan, “New Stand-Off Between Vietnamese and Chinese Ships Reported in South China Sea,” South China Morning Post, May 14, 2023, https://tinyurl.com/mrfdf3fa; Ray Powell, “Voyage of #China’s flotilla (2 coast guard, 7 militia & 1 survey vessel) Through #Vietnam’s Exclusive Economic Zone Thus Far,” Twitter post, May 15, 2023, https://tinyurl.com/bdedvee6。「向陽紅10號」自5月起的行蹤，參見Laurie Chen and Krishn Kaushik, “Chinese Militia Boats Cross Indian, ASEAN Warships Exercising in South China Sea,” Reuters, May 9, 2023, https://tinyurl.com/zms6zudb; Francesco Guarascio, “Cluster of Chinese Vessels Spotted Near Russian Rig Off Vietnam - Ship Monitors,” Reuters, May 11, 2023, https://tinyurl.com/5n7j7kfa。斯圖德曼的觀察，參見Justin Katz, “Xi Likely ‘Not Aware’ of All Chinese Gray Zone Operations, US Intel Officer Says,” Breaking Defense, April 5, 2023, https://tinyurl.com/4kbnzrtz.
[2]Joel Guinto, “South China Sea: Philippines Says China Used ‘Military-Grade’ Laser Against Boat,” BBC News, February 13, 2023, https://tinyurl.com/yc4n97ht; “Perilous Prospects: Tensions Flare at Malaysian, Vietnamese Oil and Gas Fields,” Asia Maritime Transparency Initiative, March 30, 2023, https://tinyurl.com/23b4n3t5; “PCG Reports Near-Collision Due to Chinese Ship’s ‘Dangerous’ Maneuvers in Ayungin Shoal,” CNN Philippines, April 28, 2023, https://tinyurl.com/4fnummye.
[3]Lucio Blanco Pitlo III, “The Second Thomas Shoal Incident and the Reset in Philippine-U.S. Ties,” Asia Maritime Transparency Initiative, December 17, 2021, https://tinyurl.com/yck3shnd.
[4]北部灣海域聯合巡邏，參見〈#中越海警開展北部灣海域聯合巡邏#〉，《微博》，2023年4月15日，https://tinyurl.com/4rypjmr8；秦剛訪菲，參見〈菲律賓總統馬科斯會見秦剛〉，《中華人民共和國外交部》，2023年4月22日，https://tinyurl.com/2s3jcdxk；「獨裁者困境」的概念，參見Ronald Wintrobe, The Political Economy of Dictatorship (Cambridge: Cambridge University Press, 1998), pp. 20-40；將此概念用於近期中國的對外作為，參見Justin Katz, “Xi Likely ‘Not Aware’ of All Chinese Gray Zone Operations, US Intel Officer Says,”; Elisabeth Braw, “What Xi Doesn’t Know Might Hurt Him,” Center for European Policy Analysis, April 13, 2023, https://tinyurl.com/54m5fcar。
[5]Gabriel Dominguez, “South China Sea — Not Taiwan — More Likely Spark of U.S.-China Conflict, Former Chinese Colonel Says,” Japan Times, May 11, 2023, https://tinyurl.com/3e6cd2x6.
[6]中國降溫武統台灣的聲浪，參見〈日經：武統台灣炒過頭 中國試圖以「四面作戰論」降溫〉，《中央通訊社》，2023年5月12日，https://tinyurl.com/3apvxrum。蘇利文與王毅的會晤，參見Demetri Sevastopulo and Felicia Schwartz, “US And China Hold Talks on Global Security in Effort to Defuse Tensions,” Financial Times, May 12, 2023, https://tinyurl.com/m5x4c3f2；以事實的揭露反制中國，參見Cliff Venzon and Norman Goh, “Philippines’ Marcos Muscles Up ASEAN’s South China Sea Posture,” Nikkei Asia, May 9, 2023, https://tinyurl.com/yc6jdk39; Colin Demarest, “China, Russia Propaganda Wither as Cameras Multiply, US Admiral Says,” C4ISRNET, April 6, 2023, https://tinyurl.com/fd3meb9n。