中國新版《反間諜法》的國安理路與風險
2023.05.26
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壹、新聞重點
2023年4月26日中國全國人大常委會會議表決通過《反間諜法》修訂草案，將於7月1日起生效實施。條文原為40條，新法增加到71條。[1] 由於今年以來已發生多起涉嫌違反《國家安全法》與《反間諜法》的案件，加上新法條文大幅增加、關於「間諜行為」與「國家安全和利益」的定義模糊寬泛，因而引發各界憂慮與討論。5月初，諮詢顧問公司凱盛融英（Capvision Partners）遭指控為「境外情報機構幫凶」；5月21日，美國記憶體大廠美光公司（Micron）遭中國互聯網信息辦公室（簡稱網信辦）指控對關鍵資訊基礎設施供應鏈「造成重大安全風險」，更令外界關注中國政府強化國安管控的意圖與相關風險。[2]
貳、安全意涵
新版的《反間諜法》內容，除總則與附則之外，可區分為安全防範、調查處置、保障與監督、法律責任等四個專章。由於這是在2014年版《反間諜法》的基礎上增訂，因此其新增與調整之處值得探究。從新舊版條文的差異，或可一窺北京當局修訂新法的目的與理路。
一、同時擴大「間諜行為」態樣與執法權限
中國2014年版《反間諜法》的相關規範頗為模糊，留下許多解釋空間，並成為當局「強大」的執法工具。在2014年舊法中，並未具體規範何謂「間諜行為」，僅以「危害中華人民共和國國家安全」帶過。[3] 新版《反間諜法》在第四條提出六種「間諜行為」[4] ，但在五種態樣之後，卻將第六種訂為「其他間諜活動」；新法仍未界定什麼是中國的「國家安全」或「國家利益」，因此，若民眾或任何公司組織取得中國經濟、政治的「非機密訊息」，但中國當局認定這些訊息涉及國家安全或利益，仍可依據「其他關係國家安全和利益的文件、數據、資料、物品」逕行認定屬於「間諜行為」。第七條規定中國公民不得有危害國家的安全、榮譽和利益的行為，也讓批評中國政府可能成為觸法行為。新法也新增「投靠間諜組織及其代理人」、「針對國家機關、涉密單位或關鍵訊息基礎設施等網路攻擊等行為」為間諜行為。
此外，舊版《反間諜法》已賦予執法人員許多權力，新法則進一步擴大這些執法權限。在「調查處置」一章中，新法增加或擴大了傳喚、查詢財產信息、搜查嫌犯隨身物品、不准涉嫌人員出境入境等行政執法職權。從中國執法部門的角度來看，要處理各種國家安全威脅，或有必要賦予如此寬泛的執法裁量權，但這些條文導致的高度不確定性，不但悖離法治原則，也將導致中外民眾與企業的恐慌與不信任。
二、已有多家在中國的外資企業遭到搜查
近期北京已阻絕關鍵企業資料的讀取，包括專利與中國企業的年報，以及一連串對外資企業的突擊檢查，尤其是盡職調查（due diligence）公司，引發國際社會特別是商業界的擔憂。今年3月下旬，美國盡職調查業者美思明智集團（Mintz Group）表示，其北京辦事處遭中方突擊搜查，5名中國籍員工遭拘留。對此，中國外交部僅稱美思明智涉嫌從事「非法商業活動」。
4月15日，中國「全民國家安全教育日」當天，一份中國官方報告稱，深圳一家諮詢公司向外國組織提供有關新疆勞工的資料，該公司已構成違反中國《反間諜法》的行為，對中國「國家安全和利益帶來風險隱患」。4月下旬，總部位於美國波士頓的貝恩公司（Bain & Company）上海辦事處遭國安人員搜查，並對其員工進行問話，帶走電腦與手機。日本安斯泰來製藥（Astellas Pharma）在北京的高階主管西山寬也遭指控從事間諜活動而被捕。
5月8日晚間，江蘇廣電總台、中央電視台等中國官媒高調揭露，中方有關部門對諮詢顧問公司凱盛融英開展聯合執法行動，指控凱盛融英為「境外情報機構幫凶」，員工為海外機構提供涉及軍機等敏感內容的諮詢服務，對中國國家安全「構成重大風險」。[5]
中國政府近期一連串行動，除防範美國調查中國內部情況外，也加大限制國內資訊與數據的外流。有專家推斷中方相關作為可能出於以下原因：（1）將去年底反清零示威歸咎於境外勢力操弄；（2）避免經濟真實數據外流，以降低美國對中國經濟壓制策略的效度；（3）杜絕記者、學者使用中國官方數據調查中國的社會真相與人權犯行。[6]
參、趨勢研判
習近平上任以來，對國安議題高度重視。除強調意識形態並進行黨政體制變革（例如成立國家安全委員會、提出國家安全戰略）外，更從2014年起，陸續制定通過《反間諜法》（2014）、《國家安全法》（2015）、《反恐怖主義法》（2015）、《境外非政府組織境內活動管理法》（2016）、《網路安全法》（2016）、《國家情報法》（2017）、《核安全法》（2017）、《密碼法》（2019）、《數據安全法》（2021），逐步強化國安法律體系建構的脈絡清晰可見。
一、邁向「全面安全化」的「總體國家安全觀」
在習近平統治下，幾乎每件事都可以歸結到國安範疇。許多學者認為，習近平高度重視的「總體國家安全觀」（holistic view of national security），不但強調必須考慮所有領域的潛在安全風險，還要透過政策、體制、法規的建構，執行「全面安全化」（securitization of everything），以形塑一個高度警惕，並能應對各種風險威脅的社會與國家。[7]
承上可知，習近平的「總體國家安全觀」是全民性質，也是全社會途徑（whole of society）的概念。因此，自2014年通過《反間諜法》以來，中國政府致力對一般民眾進行反間諜宣傳教育、呼籲民眾「警惕外國間諜」。2015年7月頒布的《國家安全法》第14條規定，每年4月15日為「全民國家安全教育日」。同年，國家安全部開通「12339」舉報熱線，提供豐厚報酬鼓勵民眾檢舉間諜行為。在今年的國家安全教育日前夕，中國官方也公布了多起國安罪行案例，以敦促民眾增強國安意識，警惕危害國家安全的行為。
二、犧牲若干經貿利益是抗衡美國壓制的必要成本
新版《反間諜法》上路後，不但將對中國人、外國人、台灣人、記者、學者、非政府間組織造成震懾效應，也將大幅提升中國企業、在中國的外國企業與台商的營運風險。業務性質涉及市場資訊調查、公司營運數據的諮詢顧問公司，可能成為北京當局的監管重點對象。5月21日晚間，中國網信辦宣布，美國半導體大廠美光公司的產品「存在較嚴重網路安全問題隱患」，對中國關鍵資訊基礎設施供應鏈「造成重大安全風險」，因此不予通過網路安全審查，中國「關鍵資訊基礎設施的運營商應停止採購美光公司產品」。對此，美國商務部表示，中國針對美光的限制「沒有事實依據」，商務部將直接與中國接觸，尋求解決中方施加的限制。[8]
4月底，中國全國人大常委會表示，中國與間諜活動的鬥爭「非常嚴峻」。近期遭搜查甚至關閉的美國企業辦公室，有可能是中國政府對美國科技戰的反制。在美中激烈競爭之下，中方憂慮美國與西方勢力滲透中國社會，試圖在中國製造「顏色革命」、取得中國公司與市場的機敏資訊，以掌握中國經濟、科技與社會的弱點，進一步打擊中國。惟有採取更強力的反間諜手段，才能讓中國經濟、社會、產業與潛在的風險及威脅「脫鉤」；也惟有讓中國全面「安全化」，才能抗衡壓力，並在對美鬥爭中取得勝利。
附表、2023年中國以涉嫌違反國家安全或間諜罪行逮捕判決之案例
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時間 |
案例 |
罪名 |
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5月21日 |
中國網信辦宣布，記憶體製造商美光科技（Micron，總部在美國愛達荷州）的產品「存在較嚴重網路安全問題隱患」，不予通過網路安全審查，中國「關鍵資訊基礎設施的運營商應停止採購美光公司產品」。 |
美光產品「存在較嚴重網路安全問題隱患」，對中國關鍵資訊基礎設施供應鏈「造成重大安全風險」。 |
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5月8日 |
諮詢顧問公司凱盛融英（Capvision）之上海、北京、蘇州、深圳辦事處遭搜查，至少2名諮詢專家被捕。 |
將敏感資訊傳送到國外。 |
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4月26日 |
國台辦證實，八旗文化總編「富察」（本名李延賀）於3月間在上海遭國安單位拘捕，正接受調查。 |
國台辦稱其涉嫌從事危害國家安全活動。 |
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4月25日 |
有關台灣民族黨副主席楊智淵案，中國最高人民檢察院宣布偵結起訴，以涉嫌「分裂國家罪」批准逮捕。楊智淵於2022年8月3日遭浙江省溫州市國家安全局刑事拘捕，理由是他長期從事「台獨分裂活動」，涉嫌危害國家安全。 |
以涉嫌「分裂國家罪」起訴。 |
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4月中旬 |
美國管理諮詢公司貝恩公司（Bain & Company）上海辦事處遭中國警方數度搜查，拿走電腦和手機，盤問其多名員工。 |
官方未說明。 |
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4月10日 |
中國政治異議人士、「新公民運動」發起人許志永、維權律師丁家喜，山東省臨沭縣中級法院判處許志永判刑14年，褫奪公權8年，丁家喜判刑12年，褫奪公權3年。 |
涉嫌顛覆國家政權。 |
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3月20日 |
美國盡職調查公司美思明智集團（Mintz Group）遭搜查，5名中國員工遭拘留，北京辦事處被迫關閉。 |
中國外交部稱該公司涉嫌非法經營。《路透社》揭露或與該公司研究新疆強迫勞動情形有關。 |
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3月19日 |
日本安斯泰來製藥（Astellas Pharma）遭搜查，駐中國高階主管西山寬（Hiroshi Nishiyama）在北京被捕。 |
中國外交部指其涉嫌從事間諜活動。 |
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2月21日 |
中共黨媒「光明日報」評論部副主任和專欄作家董郁玉在與一名日本外交官在北京新僑飯店午餐共進午餐時被捕。 |
遭控涉嫌間諜罪。 |
資料來源：李哲全依公開資訊製表。
[1]〈新修訂的反間諜法將於7月1日起施行〉，《新華社》，2023年4月26日，https://reurl.cc/YelMOD；〈中華人民共和國反間諜法〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2023年4月27日，https://reurl.cc/eD50Ej。
[2]凱盛融英擁有1000多位客戶，其業務分為3大類，「專家訪談」佔了其業務總量的80％。被訪談的專家主要為政策研究、國防軍工、金融貨幣、高科技、能源、醫藥衛生等重點領域。請見〈警鐘長鳴！國家安全機關披露某企業淪為境外情報機構幫兇〉，《央視網》，2023年5月9日，https://reurl.cc/WDprRx；〈美光公司在華銷售的產品未通過網絡安全審查〉，《中華人民共和國國家互聯網信息辦公室》，2023年5月21日，https://reurl.cc/p6na9a。
[3]2014年版《反間諜法》僅在第六條指出，境外機構、組織、個人實施或指使、資助他人實施的，或境內機構、組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施的危害中華人民共和國國家安全的間諜行為，都必須受到法律追究。
[4]包括危害中華人民共和國國家安全的活動；參加間諜組織或接受間諜組織及其代理人的任務，或投靠間諜組織及其代理人；竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報及其他關係國家安全和利益的文件、資料、資料、物品，或策動、引誘、脅迫、收買國家工作人員叛變的活動；針對國家機關、涉密單位或關鍵資訊基礎設施等的網路攻擊、侵入、干擾、控制、破壞等活動；為敵人指示攻擊目標；進行其他間諜活動。
[5]同註2。
[6]James Palmer, “China’s Latest Data Restrictions Could Scare Off Investors,” Foreign Policy, May 2, 2023, https://reurl.cc/lv3db9.
[7]Nadya Yeh, “Should You be Frightened by China’s Revision to the Anti-espionage Law?” China Project, May 2, 2023, https://reurl.cc/OVxjVv.
[8]同註2；Eric Martin and Iain Marlow, “US Expresses ‘Serious Concerns’ About China Move Against Micron,” Bloomberg, May 23, 2023, https://reurl.cc/51k9Yn。