美國通過《2019年國防授權法》草案對台灣安全的影響
2018.06.29
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壹、新聞重點
美國眾議院與參議院分別於2018年5月24日與6月18日通過《2019年國防授權法草案》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019)。該法案關於台灣安全防衛的重點有三:一、美軍應適度參加台灣軍事演習,例如每年例行的漢光演習。二、在提升台灣防衛能力的基礎上提供對台軍售,以提高台灣的防衛能力。三、依據《台灣旅行法》,強化美台雙方高層交流互訪。
貳、安全意涵
近幾年來,美國《國防授權法》都有提及台灣安全防衛的部分,就2016年法案(2015年通過)而言,原本參眾兩院有關邀請台灣參加美軍演習,以及開放美軍高階將官訪台的修正案都未列入法案,僅在協商報告中以會議紀錄方式說明國會立場。2017年法案(2016年通過),首度讓台美高階軍事將領及國防官員交流入法生效,打破了美國1979年與我國斷交以來的軍事交流門檻。2018年法案(2017年通過)建議美國軍艦可以停靠台灣港口,並邀請台灣參加紅旗演習等以強化美台軍事合作關係。2019年(2018年通過)法案更強調,在軍事上支持美台雙方在傳統與非傳統安全議題上進行合作交流。由此可見,美國國會越來越重視台灣的戰略地位,美台關係也將隨之逐步深化。美國《2019年國防授權法》草案對台灣而言主要包含三個重要安全意涵:
一、重申對台灣的安全承諾
該法案重申《台灣關係法》與「六項保證」是美台國防合作基石。美國擬支持台灣發展自我防衛能力,透過國外軍售、直接商業銷售與工業合作獲得防禦性武器,特別是發展不對稱作戰與水下作戰能力,以對抗中國擴張的威脅。
二、推動美台國防高層交流
該法案要求美國國防部長應當推動與台灣安全交流的政策,依據《台灣旅行法》准許「可派遣高級軍事官員訪台」之原則,推動軍方人員應適當參與台灣軍演,例如年度漢光演習;而台灣方面也應適當參與美國軍演並與美軍進行交流。
三、加強美台非傳統安全合作
該法案認為美台雙方應當擴大人道主義救援與救災合作。該法案建議美國國防部長應考慮支持美國醫療船前往台灣訪問,作為年度「太平洋夥伴」人道使命任務的一部分。該法案的建議將有助強化美台雙方在2015年6月簽署的「全球合作暨訓練架構」(Global Cooperation and Training Framework),並擴大雙方在非傳統安全議題上的合作關係。
參、趨勢研判
目前美國在面對中國崛起時,主要的安全戰略考量有兩個方面:在經濟上,由於美中貿易失衡與智慧財產權問題,造成美中在關稅上高築壁壘並針鋒相對。在軍事上,中國企圖將南中國海軍事化,持續挑戰著美國的區域海洋安全架構。因為中國在亞太區域不斷擴張,美國的壓力就愈來愈大,川普政府對北京的態度也就日趨強硬。所以,在軍事和經濟上強化對中國制衡,以及提升美台軍事合作關係,是美國不得不的選擇。美國《2019年國防授權法》草案通過後,美台軍事合作未來發展趨勢的重點有三:
一、美國重點選擇支持台灣國防
美國最新國防授權法案,對於台灣安全的條文屬於建議性質,美國川普政府是否會實際執行則有待觀察。美國對台灣安全合作必須權衡中國底線與美國利益,所以美國會部分支持而非全然支持台灣國防。美國在2018年4月份通過「行銷核准證」(Marketing License),擬協助台灣自製防禦性潛艦,但據傳美方卻撤回廠商水中通訊系統的行銷許可,此可能造成美國其他裝備廠商對台灣自製潛艇產生觀望效應。[1] 對此,我國海軍司令部發新聞稿表示,相關細節牽涉商業機密,無法多加說明,但強調相關內容純屬臆測,與事實不符。[2]
二、美台軍事關係架構將逐步強化
美國《2019國防授權法案》重申對台安全保障有兩層意義,一方面顯示美國國會對美台關係干預力度不斷提升,這將可能影響美中關係發展與區域穩定。另一方面顯示華府試圖以法律確定美台軍事關係,所以雙方安全合作可能性提高。儘管此法案是屬建議性質,但長遠來看對台灣安全而言是正面的,雖然短期內會引起兩岸緊張,但台灣面對強大的中國應設法與美結盟,才有辦法維持兩岸權力平衡。嚴格來說,台灣的國家安全是建立在美中動態的權力平衡上,而台灣國防最終還是要靠自己。
三、中國對國防授權法的回應強硬
台灣在地緣戰略上是扮演牽制中國擴張的重要角色,因此北京當局對於該國防授權法擬強化美台軍事合作關係部分反應相當強硬。例如:中國外交部發言人陸慷對此表示,這項法案已嚴重違反一個中國原則以及中美三個聯合公報原則,並警告美國是在干涉「中國內政」。而國台辦發言人安峰山認為,台灣是「中國內政」問題,反對台美之間任何形式的官方來往,更遑論軍事交流。雖然北京當局對此反應強烈,但這仍不影響美台未來軍事合作的主軸。
[1]朱明,「美售台核潛艦戰系裝備喊卡,水中通訊系統胎死腹中」,《上報》,2018年6月20日,網址:https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=43004。蕭照平,「美潛艦通訊系統未對台開放。海軍:與事實不符」,《中央廣播電台新聞網》,2018年6月20日,網址:https://news.rti.org.tw/news/view/id/414521。
[2]「海軍新聞稿:說明『美核潛艦戰系裝備對台未開綠燈』乙情」,《青年日報》,2018年6月20日,網址:https://www.ydn.com.tw/News/293743。