中國組建「國際發展合作署」之研析
2018.07.27
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壹、新聞重點
2018年7月14日，中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪在第七屆「世界和平論壇」上， [1]提出中國對世界和平發展的五項重要貢獻，分別是「中國自2002年來對世界經濟增長平均貢獻率近30%」、「一帶一路倡議為沿線國家共用發展結果提供新機遇」、「對於發展中或低度開發國家的大量無私援助」、「在朝核、伊核、敘利亞、阿富汗、中東等熱點問題解決上發揮建設性作用」，以及「堅定支持參與聯合國維和等重大行動」。有關對外提供大量無私援助部分，楊潔篪特別提到了「國際發展合作署」的成立意旨，即「有利於進一步優化援外工作，更好地為國際發展事業作貢獻」。鑒於「國際發展合作署」為2018年國務院機構改革之重要單位，本文擬就中國組建該署之意義與前景予以分析如後。
貳、安全意涵
一、推行習近平時代中國特色社會主義外交思想
自2018年4月18日楊潔篪為「國際發展合作署」揭牌以來，該署之主要作為包括：（一）會見聯合國專門機構、國際組織及發展中國家之代表，共商合作計畫（合計14起）；（二）與7個國家（寮國、吉爾吉斯、哈薩克、白俄羅斯、玻利維亞、尼泊爾、巴布亞紐幾內亞）簽署相關合作協議；（三）發布與中國對外援助項目（主要是中國援非「萬通村衛星電視項目」）或提供緊急人道援助有關之消息。[2] 關於「國際發展合作署」之設立，論者多以「大國標配」、「從受援國轉變為援助國」、「從引資大國到投資大國」等「大國意象」來加以解讀。「推進中國特色大國外交」，乃是習近平新時代中國特色社會主義外交思想的第二項「堅持」。值得注意的是，「國際發展合作署」在各式場合中持續闡明諸如「切實履行國際義務」、「構建人類命運共同體」、「壯大南南合作、縮小南北差距」、「推動一帶一路建設」及「落實聯合國2030年可持續發展議程」等主張，而此等主張無不環繞於習近平時代中國特色社會主義外交思想。
二、立基於習觀點的深化改革機構
「國際發展合作署」是中國「深化國務院機構改革方案」中，屬於11個「其他機構調整」的重要單位之一。就體制機制改革角度而言，中國組建該署有下列三項因素:
(一) 外援事務專責化：無論是就「深化國務院機構改革」之說帖而言，還是就「國際發展合作署」正副署長之人事背景來看，[3] 可知外援於中國之重要性與日俱增，致使北京當局決定將外援之主要職能，自商務、外交等部門中抽離，並組建「國際發展合作署」來加以執掌。論者以為，中國設置直屬國務院之外援機構，不僅可讓事權歸於一統，導正以往外援管理「碎片化」之問題，亦可符合先進國家以部會級單位專辦外援之標準，據以同各國外援機構及國際組織合作對接。
(二) 契於習的「義利觀」：中國的外援工作長年是由商務部（對外援助司）主導。鑒於商務（重利）與外援（輕利）兩者本質上之差異，乃至於「對外援助」一項業務動輒就要佔去商務部7成以上的支出預算（2018年佔71%[197億人民幣]〕；2013年則高達84% [218億人民幣]），[4] 中國將外援與商務脫鉤，改由「國際發展合作署」主持，如此既可讓商務部專務商貿發展，亦裨益於習近平「正確義利觀」的國際宣傳。 [5]
(三) 俾利外援計畫之管考：外援計畫原就監管不易，諸如「企業審批、專案立項、預算管理、招標投標」等環節都可能產生弊端，而違規支出的情形最為常見。儘管中國在2014年底施行《對外援助管理條例》，但其檢核辦法並不完善，監察成效有限。據此，中國將外援主事權力劃歸於單一機構，自是有助於中共中央對外援工作的管制與督考。
三、作為一帶一路的籌辦機關
習近平在《關於深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》中指出：「為加強對外援助的戰略謀劃和統籌協調，更好服務於國家外交總體布局和一帶一路等」，組建了「國際發展合作署」。該署大抵成為一帶一路的籌辦機關，在國務院「一帶一路建設工作領導小組」的指導之下，開始代表中方對外簽署一帶一路相關協議。
參、趨勢研判
一、政治掛帥徒增經濟風險
儘管「國際發展合作署」之設置，得使中國外援擺脫商務部將本求利的導向與約制，但這也意味著中國外援的戰略規劃將益加違反經濟理性，今後該署研擬的一帶一路計畫，勢必更以「政治性的市場擴張」為目標。於此情況下，包括對外放貸、進出口貿易及境外自貿區等規劃，想必更會成為中國的戰略工具及外交籌碼，相對地，對象國疑忌日深轉而終止與中國合作的案例，恐亦隨之增加。尤有甚者，他國之主權債務固然有利於中國對債務國施加影響，但中國國企在海外過多的「白象投資」，亦可能導致中國壞帳激增，引發全球性的金融風暴。
二、推動外援政務或有窒礙
「國際發展合作署」負責外援之方針規劃、政策協調與項目監督，看似為中國外援戰略的「一把手」，惟外援牽涉面極廣，以一帶一路來說，與該署業務有所重疊，或在外援項目上與該署存在管制關係的部門，至少就有商務部（對外投資與經濟合作司）、外交部（國際經濟司），乃至於國家發展改革委員會（包含其所管理的國家能源局），鑒此，作為副部級的「國際發展合作署」，是否能順利督考前述正部級單位的外援業務，實在不無疑問。此外，基於對外援助的具體執行工作，仍由相關部門按分工承擔，實務上也會弱化該署的「上位」屬性。
三、大力援外衝擊扶貧打貪
「國際發展合作署」組建以來，有不少中國的學者專家感到振奮，一則認為該署有助於中國外援透明度之提升；一則看好中國的潛在外援能量，認為中國即便以GDP的0.04％為標準（已開發國家平均為0.7%），一年也能夠創造300多億人民幣的援助份額。然而，在扶貧與打貪仍是重大施政課題的情況下，今後該署如加大外援力道，勢必觸動施援對象是否涉貪，或中國內部是否更有需要建設發展等問題，而可能深化中國官民之間的矛盾。
[1]「世界和平論壇」自2012年來已辦六屆，為中國第一個高級別非官方的國際安全論壇。本屆論壇包含了「地區安全合作」及「亞太安全秩序與合作」兩場大會討論，兩場討論的與談人分別包括伊朗、埃及、印度、巴基斯坦等國的前副外長，以及日本、澳洲、韓國與中國的前副外長。
[2]習近平在2015年「中非合作論壇」約翰尼斯堡高峰會上宣佈的援助計畫。
[3]該說帖明文:將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合，組建「國家國際發展合作署」。至於該署之人事背景，署長王曉濤長期從事投資管理工作，過去十年皆在「國家發展和改革委員會」擔任要職。兩位副署長之一的周柳軍原任商務部對外投資和經濟合作司司長，另名副署長鄧波清曾任大使、外交部機關黨委常務副書記。
[4]「商務部2018年部門預算」，《中國商務部財務司》，http://file.mofcom.gov.cn/article/gkml/ 201804/20180402732064.shtml；「商務部2013年部門預算」，中國商務部財務司，http://cws.mofcom.gov.cn/article/n/201304/20130400094676.shtml。
[5]習近平強調，對外工作要堅持正確義利觀，做到義利兼顧，要講信義、重情義、揚正義、樹道義。</div