對習近平出席「一帶一路」五周年座談會之觀察
2018.09.07
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壹、新聞重點
2018年8月27日,中共中央總書記習近平出席了「推進『一帶一路』建設工作五周年」座談會並發表講話。該會係由國務院副總理、「推進『一帶一路』建設工作領導小組」組長韓正主持,與會者除國家發展改革委主任何立峰、外交部長王毅以外,還包括了上海市長、浙江省委書記、重慶市長、四川省長,以及招商局集團、浙江吉利控股集團、新疆生產建設兵團等地方領導與企業負責人。
貳、安全意涵
一、習近平透過五周年座談會加大「一帶一路」宣傳力道
習近平之講話蓋有三項宣傳目標,包括(一)闡明「一帶一路」之緣由,在於順應全球治理體系變革與彰顯人類命運共同體意識;(二)重申「一帶一路」的原則,亦即堅持對話協商、共建共用、合作共贏與交流互鑒;(三)再行界定「一帶一路」之內涵,強調其為經濟合作「倡議」及帶動中國內陸沿邊發展的策略。前兩項宣傳目標原在呼應習的「新時代中國特色社會主義外交思想」,至於第三項宣傳目標,主要在因應當前「一帶一路」於中國內外所遭遇之批判。
二、套用鄧小平「兩個大局」促「一帶一路」與內部發展計畫對接
鑒於「一帶一路」對外被質疑是擴張戰略,對內被譏諷為「撒幣外交」,習近平刻意強調「一帶一路」不搞軍事同盟,特意將「一帶一路」與京津冀、長江經濟帶及粵港澳大灣區建設等國家計畫對接。據此,「一帶一路」從原先之對外導向、單純關注亞歐非大陸及附近海洋聯通之架構,[1] 轉而成為猶須兼顧中國「陸海內外聯動、東西雙向互濟」的計畫。筆者認為,此大抵是以鄧小平「兩個大局」之概念,[2] 為「一帶一路」當前困境予以解套。基於兼視內部發展之目的,本次座談會受邀之地方領導與企業負責人,自是一項觀察重點。
三、習近平意識到「一帶一路」之瓶頸與風險
儘管此間中國宣傳系統於「一帶一路」五年來之成效,極盡吹捧之能事,但「一帶一路」確實遭遇重重險阻。單從習近平之講話,已可窺見端倪,包含金融支撐、風險管控、在地觀感及安全保障等咸屬「關鍵問題」。目前「一帶一路」的「資金池」包含了亞投行、金磚國家銀行、上海合作組織開發銀行、絲路基金、中非發展基金、中俄投資基金等區域性基金等,惟按商務部資料顯示,中國對「一帶一路」的金融支撐逐年減弱(參見表1),這應是習近平指示實力企業與社會資金加入沿線國家投資的根由。此外,「一帶一路」不僅讓十多個國家陷入外債泥淖,對中國來說,壞帳風險也相對升高,由是於此刻強調《「一帶一路」融資指導原則》在推進中資銀行與多邊開發銀行發展聯合融資,藉以分攤風險的效用。另就受資國人民角度而言,「一帶一路」亦不盡然為中國創造正面形象。馬來西亞雖與中國發表將繼續積極參與「一帶一路」的聯合聲明,但首相馬哈迪卻疑忌「新殖民主義」,並要求拆除被馬人戲稱為「中國長城」的關丹產業區圍牆;哈薩克是「一帶一路」主要投資對象之一(參見表2),但哈國人民對中國移民反感者,已從十年前之18%暴增至2017年的46%;[3] 而隨「一帶一路」進入巴基斯坦的3萬多名中國公民,更持續暴露在具針對性的炸彈攻擊、綁架勒贖等高風險之中。
參、趨勢研判
一、歐盟與美國擬提高對「一帶一路」之反制作為
自2016年中國遠洋運輸集團取得希臘彼里夫斯港(Piraeus)之經營權後,歐盟對「一帶一路」疑慮更深。此一則是因為中企藉由該港大量進口仿冒商品,並透過不實申報逃避課稅;一則是因為希臘繼2016年促使歐盟在南海立場文件上隻字不提中國、2017年於聯合國阻止歐盟譴責中國人權紀錄之後,近日(2018年8月27日)又與中國簽署「共建『一帶一路』合作諒解備忘錄」所致。鑒於「一帶一路」之衝擊與潛在威脅,歐盟擬於近期公布「歐亞連結戰略」以為因應。
至於美國對「一帶一路」之反制,也有不斷升高之勢。在川普具指「一帶一路」干擾全球貿易、五角大廈認定「一帶一路」弱化國際社會對中國之監督能量、藉投資關鍵海路以利軍力投射,乃至於國會議員憂心「一帶一路」損害IMF利益之餘,華府勢將強化制衡「一帶一路」之舉措,除將取回對非洲關係之優勢地位,[4] 猶將為「印太戰略」挹注更多資源。包括於亞太地區高科技、能源與基建領域推展1.13億美元的投資方案、以「海外私人投資公司」(OPIC)同日本、澳洲籌辦印太基建投資計畫,進而建立「國際發展金融公司」(IDFC),具體落實印太經濟戰略。
二、「一帶一路」擬將對接之首選省市及首要國家
2015-2016連續兩年,「一帶一路」之主要投資對象為新加坡、印尼、阿拉伯聯合大公國、巴基斯坦、俄羅斯、哈薩克、寮國、越南、緬甸、泰國等十國。以地緣角度來看,前四國大抵為海上絲路重點。中國對新加坡-印尼、阿聯-巴基斯坦兩組合大量注資,顯示其對馬六甲-安達曼海及阿曼灣-波斯灣兩段海域之高度重視;後六國則為陸上絲路重點,顯見中國尤其注重俄-哈及越-寮-泰-緬兩條支線。據此可知,新疆-四川、廣西-雲南兩大區塊於「一帶一路」戰略之重要性。而以本次座談會出席代表來看,新疆、四川及重慶應為日後「一帶一路」對接內部發展計畫的首要省市。
復以2017年及2018年1-7月之投資統計來看,包含新加坡、印尼、越南、寮國、巴基斯坦、緬甸及泰國,勢將持續作為「一帶一路」之重鎮。[5]
三、史瓦帝尼之動向將繫於該國對「一帶一路」之態度
習近平於2018年9月3日中非論壇北京峰會宣示,要在未來三年重點實施「八大行動」(產業促進、設施聯通、貿易便利、綠色發展、能力建設、健康衛生、人文交流、和平安全)。即以政府援助、金融機構和企業投融資等方式,向非洲提供600億美元支援,並強調免除部分非洲邦交國至2018年底未償還之政府間無息貸款債務。儘管前述承諾可能大打折扣(相關往例可參見圖1),中國於此間標舉「一帶一路」對非之成就與利益,倡言中非命運共同體,自給予史瓦帝尼不小的建交壓力。該國動搖與否,將繫於其對「一帶一路」之態度。
表1、中國企業對「一帶一路」之投資情況表
年/月 |
國家數 |
金額 (億美元) |
同比 |
2018/1-7 |
55 |
90.5 |
下降10.3% |
2017 |
59 |
143.6 |
下降1.2% |
2016 |
53 |
145.3 |
下降2% |
2015 |
49 |
148.2 |
上升18.2% |
筆者彙整製表
資料來源:中國商務部
表2、2015年及2016年「一帶一路」之十大投資國家暨投資存量
國家 |
2015年存量(億美元) |
國家 |
2016年存量 (億美元) |
新加坡 |
319.8 |
新加坡 |
334.5 |
俄羅斯 |
140.2 |
俄羅斯 |
129.8 |
印尼 |
81.2 |
印尼 |
95.5 |
哈薩克 |
51 |
寮國 |
55 |
寮國 |
48.4 |
哈薩克 |
54.3 |
阿拉伯聯合大公國 |
46 |
越南 |
49.8 |
緬甸 |
42.6 |
阿拉伯聯合大公國 |
48.9 |
巴基斯坦 |
40.4 |
巴基斯坦 |
47.6 |
泰國 |
34.4 |
緬甸 |
46.2 |
越南 |
33.7 |
泰國 |
45.3 |
筆者彙整製表
資料來源:《2015年度中國對外直接投資統計公報》,頁150-151;《2016年度中國對外直接投資統計公報》,頁62-63,《中國商務部》,http://fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/tjgb/201609/20160901399223.shtml;http://images.mofcom.gov.cn/fec/201711/20171114083528539.pdf。
註:《2014年度中國對外直接投資統計公報》相關數據明顯有誤,如斯里蘭卡存量超過所有國家總合存量,故不表列。
圖1、2001-2011年中國與日本對東亞承諾與實際援助金額對照表
資料來源:Erin Gallagher, “Japan’s Enduring Value to Southeast Asia,” Jan. 31, 2018, FPRI, https://www.fpri.org/article/2018/01/japans-enduring-value-southeast-asia/
[1]請參照2015年3月28日《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》。
[2]鄧小平在1988年提出「兩個大局」之概念,主張沿海先富有而內地尊重,以及沿海富起來後再協助內地等兩個大局。
[3]〈俄羅斯大報長文批評中國「一帶一路」〉,《法廣》,2018年6月8日,https://reurl.cc/yZ8Aa;Marlene Laruelle edited, China's Belt and Road Initiative and its Impact in Central Asia, Washington, D.C.: The George Washington University, Central Asia Program, 2018, x-xii, p.4, 29, 33, 102, 116, http://centralasiaprogram.org/wp-content/uploads/2017/12/OBOR_Book_.pdf
[4]筆者認為,川普在2018年8月1日任命擁有非州專長的Vaughn Bishop出任中情局副局長,相當程度與中非合作關係持續升級有關。
[5]〈2018年1-7月我對「一帶一路」沿線國家投資合作情況〉,《中國商務部走出去公共服務平台》,http://fec.mofcom.gov.cn/article/fwydyl/tjsj/201808/20180802779528.shtml;〈2017年我對「一帶一路」沿線國家投資合作情況〉,《中國商務部合作司》,http://fec.mofcom.gov.cn/article/fwydyl/tjsj/201801/20180102699450.shtml。