緬甸羅興亞人道危機之觀察
2018.09.07
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壹、新聞重點
聯合國緬甸議題真相調查小組（Independent International Fact-Finding Mission on Myanmar）於2018年8月24日提出報告，指稱緬甸軍方對該國北方若開邦（Rakhine state）及鄰近地區的羅興亞人（Rohingya）展開種族滅絕（genocide）、危害人類罪（crimes against humanity）以及戰爭罪（war crimes）等暴行，導致約70萬的羅興亞人流離失所。[1] 犯下暴行的團體包含緬甸軍方（Tatmadaw）、警察、邊境警察；當地政府、民兵、僧侶等，亦有不同程度的涉入。該份報告點名緬甸國防軍總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）及其他五名軍方領袖須為這些罪行負責。由翁山蘇姬所屬政黨全國民主聯盟（National League for Democracy）組成的平民政府依憲法不能影響軍方的作為，但被部分人士質疑其立場與軍方一致，未負起應有之道德義務。此外，由於外界指責軍方透過社群媒體Facebook散佈仇恨言論，Facebook亦於8月27日關閉敏昂萊與其他19個團體或個人的帳號。
緬甸軍方與政府否認聯合國報告的指控，亦不認同Facebook的決定。該國多數信仰佛教的群眾支持軍方的行動，並開始使用俄羅斯的社群媒體平台Vkontakte（VK）取代Facebook。2018年9月3日，緬甸法院以違反《國家機密法》（Official Secrets Act）為由，判處2名緬甸籍路透社記者7年徒刑，引發國際譁然。
貳、安全意涵
一、羅興亞人道危機起源於民族肇建的失敗
緬甸是多元族群的國家，緬族（Bamar）約占人口68%，其他族群合計32%；在宗教方面，87.9%的人口信仰佛教，穆斯林僅占4.3%，緬族則多信仰佛教。在1982年的立法與2012年的人口普查中，信奉伊斯蘭的羅興亞人皆未被承認為一個族群，而是孟加拉裔的外人。隨著官方以緬族與佛教作為民族肇建（nation-building）的主體，不被承認的少數族群被當成相對立的「他者」，復因這些族群不願被同化，族群衝突因而升高。2017年8月底，若開羅興亞救世軍（Arakan Rohingya Salvation Army）攻擊緬甸軍隊，讓軍方得以將此事件表述為伊斯蘭恐怖主義，而正當化其後迄今的大規模殺戮、性侵與破壞。
二、族群差異成為國家轉移政經壓力的出口
緬甸在2008年通過新憲法，賦予軍方在國家體制的保障地位，軍方不僅保有上、下議院各25%的席位，且擁有內政、國防與邊境事務三個部長的人事權。緬甸於2010年舉行大選，並於2015年由全國民主聯盟組成政府，終結50多年來的軍事獨裁統治。外界原對新政府（特別是國家顧問翁山蘇姬）寄予厚望，惟近幾年來緬甸經濟成長不若預期且城鄉差距日大，政治上的改革亦不符合知識份子期待，導致內部壓力升高。在此情況下，軍方操弄宗教與族群議題可鞏固其地位，平民政府也可藉此轉移因執政不力而產生的課責壓力。
三、社群媒體與手機的功用與誤用
緬甸使用網路的人口高達4千萬（緬甸總人口約5千3百多萬）。手機的普及與社群媒體特別是Facebook的興起，導致「Facebook就是網路」的現象。從正面來看，資通訊科技產品的進步使羅興亞難民能和失散的親人聯繫，也有助公民記者傳遞在地的真實訊息。從反面來看，資訊平台的壟斷使假新聞與煽動性的言論得以蔓延。即使翁山蘇姬在面對眾多事證時，仍主張「大量的虛假消息在不同的社區之間製造了很多問題，為恐怖分子的利益服務」、「我不相信族群清洗（ethnic cleansing）正在發生，我認為以族群清洗描述正在發生的事，是一個過強的表述」。[2] 當假新聞無法得到有效的遏止，它就成為新的社會事實，影響群眾的態度與信念。
參、趨勢研判
一、平民政府的不作為將使危機延燒
緬甸平民政府採取與軍方相近的立場，將使軍方的責任減輕，更鼓勵軍方裡的強硬派，使之更難受到制衡。此外，平民政府的不作為無益於族群間的和解，並可能導致族群衝突擴散至其他地區，甚至引來境外伊斯蘭極端或恐怖組織的介入。2017年9月，蓋達組織（Al Qaeda）即威脅將對緬甸發起聖戰以支援羅興亞穆斯林。翁山蘇姬實質領導的平民政府雖無法干預軍方的決策，但如無法提出包容性的論述促成和解契機，將使政府與軍方聯合壓迫少數族群的態勢持續，令羅興亞人道危機難在短期內緩解。
二、羅興亞人道危機考驗區域秩序與合作
大量的羅興亞難民對接收國孟加拉而言構成龐大社會壓力，後者乃與緬甸政府於2017年11月達成於兩年內遣返難民的協議。聯合國開發計畫署（United Nations Development Programme, UNDP）與聯合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR）與緬甸政府於2018年6月簽署備忘錄，為聯合國的介入提供制度框架。2018年8月初東協外長會議（The ASEAN Foreign Ministers’ Meeting （AMM） and Related Meetings）之聯合公報，則宣示支持緬甸政府持續提供於若開邦之人道救濟計畫。然而，在缺乏緬甸政府提供族群身分與安全承諾的情況下，羅興亞社群自願遣返的成效遠不如預期。此一人道危機也將持續考驗聯合國與東協的公信力。
三、Facebook打擊假新聞的努力難有成效
面對外界指責Facebook坐視甚或助長仇恨言論的擴散，該公司於2018年4月10日承認其反應太慢，並宣示將採取更好的技術以識別仇恨言論、改善回報機制，並增加熟悉當地語言的人士以監督或封鎖不當內容。然而，緬甸Facebook的使用者2014年約兩百萬人，至2018年已達3千萬人，增加員工以檢查網路言論之舉並不可行。尤有甚者，敏昂萊的帳號被關閉後隔日赴俄羅斯參訪，隨即在VK上出現其帳號，並在三天內得到1萬6千餘粉絲的追蹤；緬甸其他激進人士亦有鼓吹其Facebook追隨者遷移至VK者。這顯示網路無疆界的特性，使假新聞與煽動性言論的遏止難以根本阻絕。
[1]種族滅絕與危害人類罪皆源自戰爭罪，前兩者與戰爭罪的不同，在於可發生在和平時期。種族滅絕與危害人類罪的主要差別則是前者針對「團體」，並限於種族、族群、民族與宗教團體四類，後者則是系統性地對大量的個人之殺戮。常見之「族群清洗」（ethnic cleansing）意指將某一族群驅離特定區域，若其作法導致該族群之滅絕，方可能構成種族滅絕。
[2]Megan Specia, “The Rohingya in Myanmar: How Years of Strife Grew into a Crisis,” The New York Times, September 13, 2017, https://www.nytimes.com/2017/09/13/world/asia/myanmar-rohingya-muslim.html; “Weaponizing Social Media: The Rohingya Crisis,” CBS News, February 26, 2018, https://www.cbsnews.com/news/rohingya-refugee-crisis-myanmar-weaponizing-social-media-main/