中共「中央全面依法治國委員會」之近期發展
2018.09.21
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壹、新聞重點
2018年3月中國兩會時宣布改組「中央全面依法治國委員會」（下簡稱「依法治國委」）後，直至2018年8月24日才召開第一次會議。該會議隨即審議了「依法治國委」的組織和工作規則，以及最高人民法院、檢察院的組織法，並強調要全面貫徹憲法。[1] 而在9月9日「中央依法治國委員會辦公室」（下簡稱「依法治國辦」）召開學習會時，外界才正式確定該辦公室主任是由中央政治局委員、政法委書記郭聲琨兼任，至此正式底定該委員會之重要職務安排。[2] 故從2017年宣布成立後「中央全面依法治國領導小組」至今，方可初探其工作職掌及人事安排。此外，9月15日召開的第二十四次全國地方立法工作座談會，中共中央政治局常委兼「依法治國委」副主任栗戰書出席會議，並要求地方人大貫徹習近平關於全面「依法治國」、加強立法工作的精神。[3]
貳、安全意涵
一、「依法治國委」改組使習統管政法資源
2017年10月十九大時習近平在報告中宣布新成立「中央全面依法治國領導小組」，經過不到半年，就在2018年3月依據《深化黨和國家機構改革方案》改組成「中央全面依法治國委員會」，並繼續由習親自擔任主任。此作為「四個全面」[4] 之一的重點項目，特別從領導小組改組為委員會，意在由最高黨政層級整合立法、執法等行政資源。此委員會位階高於中央政法委，還加入了代表立法部門的人大委員長栗戰書作為副主任，使其能夠審議司法體系的組織法案，並深入地方各層級的立法工作，習得以同時兼顧立法、執法、司法，推行其「法治國家」的目標。
二、推動「依法治國」意在加強社會控制合法性
《深化黨和國家機構改革方案》中規定「依法治國委」的日常辦事機構是「依法治國辦」，設在中華人民共和國司法部機關。這代表習雖強調要落實「法治政府，法治社會」，但實際上應是藉應將黨的組織強植入政府體制內，確保「以黨領政」甚至「以黨代政」路線得以在習任內持續加強，並貫徹黨中央的統一領導。這種做法的利基在於能夠直接從執法面加強社會控制，加大執法力度以壓制社會反彈。除了執法外，藉由推動所謂「科學立法」工作增加立法密度，加強在法制面編織起更綿密的社會控制網。基於中國群體事件頻率日漸升高的現況，其主要功能在於示以外界「依法治國」的形象，增加其強力維穩的合法性。
三、「依法治國辦」人員配置偏重執法面
除了習、栗分任「依法治國委」正副主任外，國務院總理李克強及中央書記處書記王滬寧也擔任了副主任職務，形成由四位中央政治局常委擔任正副主任的高規格配置，從黨政頂層主抓大方向規劃。但在實際運作上，將更可能比照二線分工原則，把日常運作交由「依法治國辦」執行。故由中央政法委書記郭聲琨兼任，並配以中央政法委秘書長陳一新、司法部部長傅政華二人作為副主任。而2010年要求省級政法委員會書記不兼任公安廳（局）長，且2012年中共十八大後，中央政法委書記不再是中共中央政治局常委之後，政法委權力遭到虛化，只負責掌握各級執法機構黨委政治工作，但直接向總書記報告工作，使習較過去的領導人更能夠直接掌控政法委。另一方面，司法部則是實際執掌律師管理、法務宣傳、司法考試的執行單位，可與政法委之間，在管考進用和監督司法人員的政治方向上相輔相成。故在實際工作上，此人事安排著重在確保黨對執法機構的政治領導。
參、趨勢研判
一、持續推動「依法治國」以補強中共執政合法性
習近平在2018兩會取消國家主席任期制，等同打破將近二十年來逐漸制度化的中共政治慣例，故勢必遭到內外部的質疑。在習藉由修憲取得長期執政後，就必須更加宣傳要遵守和貫徹憲法，並採取更多的法治建設來說服外界，不惜修憲以鞏固習核心政權的必要性及其法理基礎。基於此補償心態，可預估自2018年8月正式開始運作的「依法治國委」，在將來會有更吃重的立法作為，從法制面建立起嚴密的施政和執法規範，以法理合法性補強其逐漸流失的執政合法性。
二、「依法治國」理念與實際工作間的矛盾擴大
普世價值的「依法治國」應是指所有人或機關皆不得凌駕法律之上，故從「依法治國辦」的實際工作及其所欲推廣的理念之間，其實有不小的矛盾性。「依法治國辦」副主任陳一新2018年8月受訪時提到該辦公室的任務有三：一是宣傳組織各級習近平思想學習會，二是研究制定法治中國建設規劃及培養法治人才，三為督辦全國依法行政工作。[5] 由此可見該辦公室越強調黨的政治領導，就越會朝向與「依法治國」相反的方向邁進，更進一步鞏固依「黨」治國。例如，在之前宣傳部門和政法系統合作，為宣傳打貪腐成效所進行的「電視認罪」，這種未審先判的作法就與依法行政的理念格格不入。故以政治領導為優先的思維，勢必與真正的「依法治國」背道而馳，使其淪為中共向法界延伸掌控範圍及增加執政合法性的藉口。
[1]〈中共全面依法治國委員會 陣容首曝光〉，《中央社》，2018年8月24日，https://goo.gl/LFiaqd。
[2]崔德興，〈中央政法委書記郭聲琨添新職 兼任中央依法治國委員會辦公室主任〉，《香港01》，2018年9月9日，https://www.hk01.com/即時中國/233277/中央政法委書記郭聲琨添新職-兼任中央依法治國委員會辦公室主任。
[3]〈栗戰書出席第二十四次全國地方立法工作座談會〉。《新華網》，2018年9月15日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/politics/2018-09/15/c_1123435661.htm。
[4]包含「全面建成小康社會」、「全面深化改革」、「全面推進依法治國」、「全面從嚴治黨」。
[5]〈推進新時代全面依法治國的重大戰略舉措——訪中央全面依法治國委員會辦公室副主任、中央政法委秘書長陳一新〉，《人民網》，2018年8月25日，http://politics.people.com.cn/IG5/n1/2018/0825/c1001-30250165.html。