美印2+2對話後看印度對美決策脈絡
2018.09.21
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壹、新聞重點
經過兩度延期，美國與印度首次外交與國防部長2+2會議，在2018年9月6至7日於印度新德里舉行，雙方針對國防、安全、貿易領域議題進行會談。[1] 會後雙方公佈《首度美國-印度2+2部長級對話聯合聲明》（Joint Statement on the Inaugural U.S.-India 2+2 Ministerial Dialogue），重申共同的民主自由價值觀，並聲言深化三方面關係—國防與安全夥伴關係、印度太平洋及其他地區夥伴、其他經濟合作和民間往來關係。雙方並同意於2019年在美國舉行第二次年度2+2對話。
貳、安全意涵
一、美印軍事安全合作獲得重大進展
此次對話後，印度和美國簽署意義重大的「通訊相容與安全協定」（Communications Compatibility and Security Agreement, COMCASA）。這個協定將讓印度更方便取得美方先進防衛武器系統，並能更好地運用美國裝備上的先進加密通信設施。美國可根據COMCASA，將機密通訊協定與印度共用，讓印度登入關鍵通訊網路，取得關鍵技術，實現雙方在指揮、控制、通訊、電腦情報、監控及偵察相關的資料與情報共用共享。美國防長馬提斯稱，這意味著兩國現在可以共用「敏感技術」；蓬佩奧則表示，此項協議是美印關係的「里程碑」，象徵美印在防務上的進一步合作。
印度外長史瓦拉吉也宣佈，印美將於2019年首次在印度東海岸舉行三軍聯合軍事演習（印俄已從2017年起舉行三軍聯合軍演）。雙方並同意開展美國海軍中央司令部與印度海軍之間的交流，加強在西印度洋的海上合作。兩國還決定擴大反恐合作，加強對已知或可疑恐怖分子的資訊共享，加強網路安全合作。聯合聲明中也提及，兩國將就國防工業領域合作開始談判，爭取啟動美印國防產業合作進程，允許印度國防工業參與美國的國防供應鏈。
二、戰略合作架構上取得具體成果
聯合聲明指出，兩國相互承認對方為戰略夥伴，同意加強防務和安全夥伴關係。聯合聲明並強調美印對「印太」看法日漸趨同，雙方都認為「印太地區」是一個自由、開放、包容的概念，以東協的中心地位為核心，由共同的、以規則為基礎的秩序所定義，並支持印太地區基礎設施建設與連通。雙方決定開通外長之間、防長之間的安全熱線。此外，美印2+2對話機制的正式建立，也意味著「四方安全對話」（Quadrilateral Security Dialogue）架構下，美國與日本、澳洲之後，最後一組外交安全對話機制成形。雙方亦承諾阿富汗的和平進程，承諾共同打擊朝鮮的大規模殺傷性武器計劃，美國歡迎印度加入澳洲集團（The Australia Group，印度於2018年1月加入）、瓦聖納協定（The Wassenaar Arrangement，印度於2017年12月加入）和飛彈技術管制協定（Missile Technology Control Regime, MTCR，印度於2016年6月加入），並重申全力支持印度立即加入核供應國集團（Nuclear Suppliers Group, NSG）。[2]
三、美印仍存在重大分歧
外界頗為關注印度對俄羅斯S-400防空導彈軍購、進口伊朗石油問題，此次對話並未獲得具體結果。此前印度向俄洽購價值60億美元，可裝備五個團的S-400防空導彈系統已接近定案。但2017年8月，美國通過《以制裁反制美國敵人法案》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA），明定購買俄國軍火將受美國制裁。雖然《2019國防授權法案》已賦予總統權限，可在必要時豁免他國因購買俄製武器而受制裁，華府對此案仍未鬆口。印度也表示對俄採購是在CAATSA之前做出的決定，並稱美國的要求強人所難。另外，印度作為伊朗石油的第2大買家（佔伊朗每天出產250萬桶石油中的18%，僅次於佔25%的中國），面對美國要求各國在2018年11月全面終止從伊朗購買石油的強硬態度，雖然印度已大幅增加進口美國原油（上半年進口量已經超越2017全年進口量近2倍），並要求其煉油廠做好限制進口的準備，但要完全禁絕仍高度困難。
參、趨勢研判
2019年5月，印度將舉行第17屆下議院選舉，印度總理莫迪（Narendra Modi）所屬的印度人民黨（Bharatiya Janata Party, BJP）能否贏得勝利，對莫迪連任至為重要。莫迪執政4年來，雖然經濟表現亮眼，但隨著許多競選承諾無法兌現、社會衝突、重大貪腐案等因素，2014年狂掃下議院的「莫迪海嘯」聲勢已逐漸轉弱。2017年底，莫迪故鄉古吉拉特邦（Gujarat）選舉、2018年5月卡納塔克邦選舉，莫迪所屬的BJP雖仍取得過半席次，但得票率甚至輸給在野的印度國大黨。[3] 面對連任之路，莫迪的決策將注重內外部環境穩定及經濟社會持續成長。
一、莫迪仍將維持獨立自主的外交路線
2017年6月，印度總理莫迪訪美時，與川普宣布同意強化雙邊戰略、安全及國防合作，在外交及國防層面建立2+2對話機制，但對話日期經過兩次推遲（原訂2018年4月舉行，因當時蓬佩奧尚未得到國會確認為新任美國國務卿，而延期到7月6日，但蓬佩奧在6月27日稱基於「不可避免的原因」再度推遲對話），一度令印度不滿。另一方面，印度雖對中國崛起有所疑懼，但並不願因為與美國交好而限制其外交空間（繼2018年8月底中國防長魏鳳和訪印後，年底前外長王毅也將訪問印度）。因此，印度與美日舉辦年度「馬拉巴爾」（Malabar）聯合海軍演習，但也加入「上海合作組織」；印度對「一帶一路」有所保留，但也是亞投行第二大股東及該行貸放資金最大接受國；莫迪在武漢與習近平非正式高峰會中，特別強調中印是具有戰略及決策自主的大國，但對參與印太戰略也欲拒還迎態度曖昧（印度不稱「印太戰略」，只稱「印太區域」），這次聯合聲明仍沿用莫迪在香格里拉對話時對「印太區域」的用語。這些都彰顯印度「不結盟」戰略思維的特性。一般認為，美印關係有可能加強，但恐難形成美國所希望的同盟或準同盟關係（2000年以來美國總統訪問印度情形，請參見附表）。
二、莫迪需維繫經濟成長以贏得2019年大選
美國的「印太戰略」需要印度支持，才能有效遏制中國。但印度的經濟成長，特別是出口導向的「印度製造」（Make in India）策略，也需要美國支持。莫迪於2014年5月就職時，印度經濟增長率僅有5.9%，平均通貨膨脹率為9.7%，4年後，經濟增長率攀升至7.3%，通脹率降至4.3%，中期前景展望樂觀。[4] 但2017年美國對印度貿易赤字為229億美元（對印出口額257億美元，自印進口額486億美元），[5] 2018年3月川普政府宣佈對進口鋼、鋁產品分別徵收25%和10%的關稅，印度為此需多繳1.65億美元的稅款。5月，印度向WTO控訴時表示，計畫於6月21日對美實施報復性關稅，列舉的進口貨品項目達30種產品，進口價值約2.41億美元。但印度政府擔心此舉將導致對美貿易緊張，故已經數度推遲調升關稅日期（第一次延至8月4日，其後又推遲至9月18日、11月2日）。若美國能緩和與印度貿易衝突，同意美印國防工業領域合作，允許印度國防工業參與美國的國防供應鏈，將是莫迪政府至為歡迎的舉措。
附表、2000年以來美國總統訪問印度情形
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2000.3.21-3.25 |
柯林頓訪問印度 |
§ 柯林頓是1978年卡特總統後，首位到訪印度的美國總統，白宮稱此行是兩國數十年互不信任的關係史中的重要里程碑。 § 柯林頓與印度簽署了指導兩國在新世紀發展關係的架構文件《印美關係：21世紀展望》，兩國同意建立「持久的、政治上有成果的新型夥伴關係」。 § 美印雙方簽署價值30億美元的貿易協定。 § 印度總理瓦傑帕伊表示，印度決定保持一定的核威懾，美方似乎接受印度不放棄核武的事實。 |
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2006.3.1-3.4 |
小布希訪問印度 |
§ 兩國就核能、貿易、反恐、中國等四大議題進行意見交換。 § 雙方簽署協議內容涵蓋經貿、太空、農業、生物製藥等領域，總金額高達數百億美元。 § 兩國宣佈達成「民用核能技術合作協定」。該協議將印度22座核反應爐中的14座劃為民用核設施，並向國際原子能總署開放接受核查；美國則向印度輸出核技術及核燃料，幫助印度發展經濟。 |
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2010.11.6-11.9 |
歐巴馬訪問印度 |
§ 11月6日出席「美印商業協會」舉辦之「美印企業高峰會」並發表演說。兩國企業共簽署20項商業合同，總金額達100億美元。 § 7日晚間出席辛格總理官邸晚宴。晚宴前雙方舉行一對一密談，主題圍繞在中國與巴基斯坦、阿富汗重建、海域安全、公海自由航行、打擊海盜等敏感性政治議題。 § 8日上午與辛格總理舉行正式會談，會後召開聯合記者會。下午會晤印度總統Pratibha Patil、副總統Hamid Ansari、下議院反對黨領袖Sushma Swaraj、執政之國大黨黨魁Sonia Gandhi，就雙邊關係交換意見。傍晚在印度國會兩院聯席會議中發表演說。9日上午離開印度飛往印尼。 |
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2015.1.24-1.26 |
歐巴馬二度訪問印度 |
§ 1月25日歐巴馬抵新德里，莫迪打破慣例親自接機。雙方單獨會談3小時，隨後宣佈重啟2008年凍結的美印民用核能協議，解除美國企業投資印度民用核能的障礙。 § 26日歐巴馬出席印度國慶日慶典，到聖雄甘地墓前舉行獻花及植樹儀式，參加國宴，並出席美印企業高峰會，是首位以「主賓」身分出席印度國慶活動的美國總統。 |
資料來源：作者依公開資訊彙整製表
[1]這場2+2對話，由印度外交部長史瓦拉吉（Sushma Swaraj）、國防部長希塔拉曼（Nirmala Sitharaman），與美國國務卿蓬佩奧（Michael Pompeo）、國防部長馬提斯（James Mattis）率領各自的團隊進行，美國參謀長聯席會議主席鄧福德（Joseph Dunford）也參與會談。
[2]澳洲集團是一非正式國際論壇，相關國家透過統一的出口管制標準，確保其出口不被用於化學或生化武器研發。「瓦聖納協定」全名為《關於常規武器與兩用產品和技術出口管制的瓦聖納協定》https://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%93%A6%E8%81%96%E7%B4%8D%E5%8D%94%E5%AE%9A - cite_note-mofcom-1（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies），其宗旨在管制傳統武器及軍民兩用貨品出口，至2018年2月止有42個締約國。飛彈技術管制協定於1987年4月成立，目標是規範與管制國家的飛彈技術輸出與擴散，目前有35個會員國。核供應國集團成立於1974年，旨在透過保護、監管、限制出口及轉運等方式，管控可能與核武相關的原物料及技術，以遏止核武在全球散佈，目前有48個成員國。
[3]2017年底，古吉拉特邦選舉，BJP雖以99席取得過半席次，但遠低於BJP預測的150席，且是1992年以來BJP拿下的最低席次；印度國大黨則拿下77個席次，是25年來最多。2018年5月卡納塔克邦選舉亦然，BJP雖搶下104席榮登第一大黨寶座，但得票率僅36.2%，甚至略輸國大黨的38%。
[4]國際貨幣基金（IMF）2018年5月9日在一份報告中重申，印度是2018年全球成長最快的經濟體，預估經濟成長率可達7.4%，2019年成長率進一步達7.8%，中期前景維持樂觀。報告也預測，印度2017年的消費者物價指數上漲3.6%，2018年和2019年預計將上漲5%，請參見https://www.imf.org/en/Publications/REO/APAC/Issues/2018/04/16/areo0509。
[5]“Top Trading Partners - December 2017,” U.S. Census Bureau, https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/highlights/top/top1712yr.html