中國「國家移民管理局」組建半年以來之觀察
2018.11.23
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壹、新聞重點
中國國務院於2018年11月7日宣布公安部部長助理林銳獲升副部長，距離10月7日中紀委公告原中國公安部副部長兼國際刑警組織主席孟宏偉落馬消息，恰為一月。值得注意的是，林銳的人事任命使得公安部領導層中，已有包含林銳、公安部黨委副書記兼常務副部長王小洪、中央紀委駐公安部紀檢組長鄧衛平，以及公安部副部長兼國家移民管理局局長許甘露4人，咸屬習近平在福建時期的舊部。有分析指出，近期公安部「習家軍」的「擴編」，其實要從2018年3月以後許甘露出任公安部副部長，並於4月初擔任新組建之「國家移民管理局」局長開始。
「國家移民管理局」是2018年3月21日中共中央依《深化黨和國家機構改革方案》所組建的一個新機關，該機關於11月初的中國進口博覽會，負有邊防檢查和安全保衛責任。惟其重要性不僅於此，本文擬就「國家移民管理局」掛牌以來的利害關係歸納如後。
貳、安全意涵
一、組建「國家移民管理局」攸關習近平的固樁與集權
自十九大以來，習近平於公安部之整頓蓋有兩波。2018年「兩會」前後是第一波，除擢升王小洪為公安部第一副部長，藉以取代「二把手」的傅政華，復安排許甘露接掌新組建之「國家移民管理局」（前身即「出入境管理局」），奪取孟宏偉於出入境管理領域的既有勢力。最近一波是2018年10-11月，即前述孟宏偉落馬、林銳晉升之發展。(請見附表)對習近平而言，在將傅、孟兩人自公安部剔除後，中共前政法委書記周永康之「餘毒」可謂大抵肅清。
此外，隨著自「出入境管理局」時期轉至「國家移民管理局」時期，公安部出入境邊防隊伍的「使命」亦由是產生變化。公安部出入境邊防隊伍之重任不再只是「鑄就國門」而已，所謂「維護核心」亦被視為要務。[1] 綜言之，「國家移民管理局」之組建暨人事布局，相當程度為習近平整頓公安部領導階層及推動習個人集權之一項結果。
二、吸納外來人才為組建「國家移民管理局」之一大要旨
按《深化黨和國家機構改革方案》所示，新組建的「國家移民管理局」，加掛了中華人民共和國「出入境管理局」的牌子，以其整合了公安部出入境管理、邊防檢查兩大職責，乃「公安部邊防局」（四局）與「出入境管理局」（六局）合併之產物。值得注意的是，兩位移民管理局的新任副局長，除了原「出入境管理局」局長曲雲海，另外就是原「國家外國專家局」副局長尹成基。[2] 單就尹的人事安排來看，足見吸納外來人才，實屬「國家移民管理局」設置首要宗旨－「協調擬定移民政策並組織實施」之一項。
儘管中國自改革開放後開始引進外國專家，復於2004年建立外國人永久居留制度，惟在簽證年限與居留權利上束縛仍多。迄2015年，中國為配合推展包含「一帶一路」、長江經濟帶及相關自貿區等重點項目，乃發布《關於加強外國人永久居留服務管理意見》，一面強調吸引海外高層次人才的重要性，一面揭示完善國家移民管理機構設置、制定永久居留政策的企圖。迄2018年6月底，掛牌僅兩個月的「國家移民管理局」，已審批核予1881名外籍人士在中國之永久居留資格(2004至2013年間，僅有7356人獲得「中國綠卡」)，而其中多為海外高層次人才。此外，許甘露在6月22日的「國家移民管理局」黨組會議上，強調「研究部署有關工作主動研究促進引智引才、促進改革開放、服務經濟社會發展的政策措施，為貧困地區、中西部地區的發展盡心盡力。」[3]其在在凸顯了該局在吸納海外人才上的功能。
三、在深化「放管服」改革同時亦重視監管能量之強化
目前全中國有對外開放口岸共305個，出入境邊防檢查站302個。為查驗每年數億的通關人次(2017年，中國出入境人員總數達5.98億人次)，邊檢機關面臨了提升效率的改革壓力。中國自組建「國家移民管理局」以來，銳意強化入出境管理機制，[4] 藉以彰顯其大國形象。此外，強化監管能量亦是中國組建該局目的之一項。許甘露在前述黨組會議即指示，「要積極配合國家監察體制改革，加強口岸管控工作，加強法定不批准出境人員報備和國家工作人員因私出國（境）報備管理，更好地服務國家反腐敗工作大局。」
參、趨勢研判
一、「國家移民管理局」與公安邊防部隊關係猶未可知
《深化黨和國家機構改革方案》當中的「深化跨軍地改革」，包含了公安邊防部隊改制一項，係指將公安邊防部隊抽離武警，劃歸公安員警編制。值得注意的是，在公安邊防部隊悉數劃歸公安機關之餘，其與「國家移民管理局」之關係竟為如何?[5] 按前述《方案》宣示公安邊防部隊「並結合新組建『國家移民管理局』進行適當調整配合」等語來看，公安邊防部隊與「國家移民管理局」之關係尚屬模糊。
二、公安部及「國家移民管理局」之海外角色似將強化
鑒於2018年10月22日、26日，公安部長趙克志於印度、孟加拉與該兩國代表商談執法安全合作之際，「國家移民管理局」局長許甘露皆隨行之；加以中國之維和員警向由公安部派遣，故推測「國家移民管理局」可能在「一帶一路」打擊跨國犯罪、境外反恐、保護本國人員企業安全、「海外獵狐」（追緝、引渡職務或經濟犯罪嫌疑者），乃至於監控海外異議人士等任務上扮演重要角色。
附表、2018年中國公安部領導階層人員
|
排名 |
11月整頓後之領導 |
職稱 |
3月底整頓前之領導 |
職稱 |
|
1 |
趙克志 |
國務委員，黨委書記、部長 |
趙克志 |
部長 |
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2 |
王小洪 |
黨委副書記、分管日常工作的副部長 |
王小洪 |
分管日常工作的副部長 |
|
3 |
鄧衛平 |
黨委委員，中央紀委國家監委駐公安部紀檢監察組組長 |
孟宏偉 |
副部長 |
|
4 |
杜航偉 |
黨委委員、副部長 |
侍 俊 |
副部長 |
|
5 |
孟慶豐 |
黨委委員、副部長 |
李 偉 |
副部長 |
|
6 |
許甘露 |
黨委委員、副部長，國家移民管理局(中華人民共和國出入境管理局)黨組書記、局長 |
鄧衛平 |
中央紀委駐公安部紀檢監察組組長 |
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7 |
劉躍進 |
黨委委員、反恐專員 |
孟慶豐 |
副部長 |
|
8 |
孫力軍
|
黨委委員、副部長 |
許甘露 |
副部長、國家移民管理局長 |
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9 |
劉 釗 |
黨委委員、政治部主任 |
劉躍進 |
反恐專員 |
|
10 |
林 銳 |
黨委委員、副部長 |
孫力軍 |
副部長 |
|
11 |
聶福如 |
黨委委員、部長助理 |
王 儉 |
部長助理 |
註：「公安姓黨」的根本政治屬性，具體反映在近期公安部高層黨委身分之呈現。
資料來源：作者整理自公開資料。
[1]2017年9月5日《黨的十八大以來出入境邊防檢查機關創新發展綜述》強調，「在黨中央和公安部黨委的堅強領導下……為國家安全穩定鑄就國門，為經濟社會發展提供助力，為人民群眾順暢通關熱情服務，為國家形象爭光添彩」。相較於此，2018年4月24日公安部長趙克志於「公安邊防部隊改革推進會」中宣示:「公安現役部隊和廣大部隊官兵要切實把思想和行動統一到習主席重要指示精神和黨中央重大決策部署上來，堅決維護權威、維護核心、維護和貫徹軍委主席負責制，堅決擁護改革、大力支持改革、積極投身改革，以聽習主席指揮、對習主席負責、讓習主席放心的實際行動。」
[2]依2018年3月人大批准之《國務院機構改革方案》所示，「國家外國專家局」併入重新組建之「科學技術部」，「科學技術部」對外保留「國家外國專家局」的牌子。
[3]這1881名人士中包含諾貝爾獎得主等基礎科學研究領域的科學家、應用研究領域的領軍人才、高等院校與科研院所的博士生導師、中國「千人計畫」引進人員、重點產業領域優秀企業家、專業領域的高端管理人員等外籍人才，以及他們的配偶子女。〈國家移民局成立，更多外國人能獲得綠卡？〉，《騰訊網》，2018年8月6日，https://new.qq.com/omn/20180806/20180806A1L6EX.html；〈公安部有關負責人就《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》答記者問〉，國家移民管理局，2016年3月8日，http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254999/c5151522/content.html；〈國家移民管理局：1881名外籍人士獲在華永久居留〉，《央視新聞》，2018年6月6日，http://m.news.cctv.com/2018/06/06/ARTIF4aMzG3yOhTQG9F1uNlh180606.shtml；〈許甘露同志主持召開黨組會議傳達學習習近平總書記、李克強總理重要講話精神等內容研究部署有關工作〉，2018年6月22日，國家移民管理局，http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254999/c6153775/content.html。
[4]所謂「放管服」，意指簡政放權、加強監管、優化服務等概念。「國家移民管理局」已據此推動了包括異地辦理出入境證件、出入境證件電子化改革、發布海南省實施59國人員入境免簽、實行辦理護照等出入境證件「只跑一次」制度、候檢排隊不超過30分鐘新政，以及取消因私出入境仲介機構資格認定申請等措施。
[5]2018年10月25日中國國防部表示，公安邊防和警衛部隊改制工作將於同年底前完成。