第23期
壹、新聞重點
2018年10月11日，中國西藏自治區江達縣與四川省白玉縣交界處發生山崩，並造成金沙江形成堰塞湖。對此，根據《國家突發公共事件總體應急預案》與《國家自然災害救助應急預案》，中國國家減災委員會與應急管理部啟動四級救災應急回應，並由後者負責指揮後續相關救災工作事宜。11月3日，該地區再次發生崩塌，導致堰塞湖水位持續上漲。截至11月12日累積蓄水量已高達5.28億立方公尺，隨時有潰堤危險，故中國官方決定以人工方式洩洪，避免釀成更大災情。人工洩洪為下游地區帶來嚴重災情，如造成西藏江達縣至雲南迪慶州之間金沙江所有橋樑幾乎全被沖毀，包括金沙江大橋、川藏公路以及滇藏公路以及四川得榮縣5個鄉鎮通訊和用電中斷而成為「孤島」。11月13日，堰塞湖災情已逐步緩解，並於11月14日接近正常水位，且洪水已抵達雲南省境內。截至11月22日為止，並未傳出任何人員傷亡之相關消息。
貳、安全意涵
一、中國水力發電受到衝擊
由於金沙江位處青藏高原，水力資源豐富，全長2308公里，天然落差高達三千多公尺，技術可開發水力發電資源達8891萬千瓦，年發電量5041億度電，不僅為中國最大水力發電基地，亦是中國「西電東送」的基地。根據中國國家統計局2017年統計數據，金沙江發電量分別佔中國水力發電及總發電量約42.4%與7.8%，可見該流域在中國電力供應中所扮演的重要角色。由於該流域位處地震活動頻繁地帶，地形起伏變化大且高度極為陡峭，又受到全球氣候暖化的影響，大幅增加發生山崩與形成堰塞湖的可能性。另人為因素亦加劇地質災害的發生，恐導致中國電力供應受到影響與衝擊。就大規模人為開發而言，為滿足中國國內經濟快速成長所帶動之電力需求，中國建造了大量水力發電廠，平均不到100公里就有一座水庫，上中下游共有27座，其中14座為超過120萬千瓦之大型常規水力發電廠。同時，為有助於解決缺水問題，中國於青藏高原進行人工降雨，雖帶來豐沛降雨量，卻也因水量改變而增加山崩與形成堰塞湖的發生率。
二、應急管理部協調指揮救災
中國進行機構改革前，災害發生時因相關資訊分散於各個部門而不利於進行整合，不僅增加了救災的時間，亦連帶影響救災效率與增加救災困難度。為此，2018年3月中國第13屆全國人民代表大會第1次會議批准《深化黨和國家機構改革方案》，成立應急管理部，透過整合13個機關之應急資源與救援力量，[1]俾利於針對災害採取全面的應變措施。
根據應急管理部《職能配置、內設機構和人員編制規定》，該部於此次災難事件中，主要負責發布災情、統一指揮救災以及協調外部單位進行救援工作等。災害發生後，該部召開跨單位會議，派遣由葉建春副部長帶隊之聯合工作組前往現場指導救災，並透過官方網站公布災情與相關救災進度。根據「國家金沙江1103堰塞體處置指揮部」提出之用兵需求，解放軍西部戰區指揮西藏軍區、第77集團軍以及四川省軍區投入救災工作。[2] 另武警四川總隊甘孜支隊、西藏總隊昌都支隊與雲南迪慶支隊亦參與救援行動，且中國安能建設總公司（原中國武警水電部隊）亦依應急管理部要求，投入相關人員與機具設備協助救災。[3]
參、趨勢研判
一、中國持續宣傳應急管理部之成功指揮救災角色
應急管理部的成立除了增進救災效率，也有「社會維穩」的功能。此次事件，中國透過網站宣揚救災成果，強調在應急管理部成功協調指揮救災以及相關單位通力合作下的成果。事實上，據相關新聞資料顯示，此次洩洪至少造成10萬人被轉移安置以及許多農田橋樑被沖毀，但官方仍宣傳因超前部署、超前轉移、超前保障與及時啟動回應，實現了人員零傷亡，將洪水帶來的損失降至最低。[4]
二、應急管理部將與外部單位加強合作關係
根據《深化黨和國家機構改革方案》，應急管理部整合自然災害和事故災害兩類事件之相關應急部門職能，並未納入公共衛生事件與社會安全事件兩類。[5] 公共安全衛生事件由國家衛生健康委員會負責，社會安全事件則由公安負責。儘管無法從此次事件清楚看出該部與外部單位合作之協調機制，惟該部擔負指導各地區各部門救災工作角色，當重大災害發生時，須與外部單位合作以利於相關救災工作，故為扮演好指揮救災這一重要角色，該部將加強與外部單位之合作關係，如國家衛生健康委員會、解放軍、武警以及國務院國有資產監督管理委員會等。
附表、中國自然災害應急響應等級說明
|
級別
|
災害危害程度說明
|
啟動程序
|
|
1
|
某一省（區、市）行政區域內發生特別重大自然災害，一次災害過程出現下列情況之一，啟動1級回應：
1. 死亡200人以上
2. 緊急轉移安置或需緊急生活救助200萬人以上
3. 倒塌和嚴重損壞房屋30萬間或10萬戶以上
4. 乾旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數占該省（區、市）農牧業人口30%以上或400萬人以上
|
災害發生後，經分析評估認定災情達到啟動標準，向國家減災委員會提出啟動1級回應建議，國家減災委員會決定啟動1級回應。
|
|
2
|
某一省（區、市）行政區域內發生重大自然災害，一次災害過程出現下列情況之一，啟動2級回應：
1. 死亡100人以上、200人以下
2. 緊急轉移安置或需緊急生活救助100萬人以上、200萬人以下
3. 倒塌和嚴重損壞房屋20萬間或7萬戶以上、30萬間或10萬戶以下
4. 乾旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數占該省（區、市）農牧業人口25%以上、30%以下，或300萬人以上、400萬人以下
|
災害發生後，經分析評估認定災情達到啟動標準，向國家減災委員會提出啟動2級回應建議，國家減災委員會副主任（民政部部長）決定啟動2級回應，並向國家減災委員會主任報告。
|
|
3
|
某一省（區、市）行政區域內發生重大自然災害，一次災害過程出現下列情況之一，啟動3級回應：
1. 死亡50人以上、100人以下
2. 緊急轉移安置或需緊急生活救助50萬人以上、100萬人以下
3. 倒塌和嚴重損壞房屋10萬間或3萬戶以上、20萬間或7萬戶以下
4. 乾旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數占該省（區、市）農牧業人口20%以上、25%以下，或200萬人以上、300萬人以下
|
災害發生後，經分析評估認定災情達到啟動標準，向國家減災委員會提出啟動3級回應建議，國家減災委員會秘書長決定啟動3級回應。
|
|
4
|
某一省（區、市）行政區域內發生特別重大自然災害，一次災害過程出現下列情況之一，啟動4級回應：
1. 死亡20人以上、50人以下
2. 緊急轉移安置或需緊急生活救助10萬人以上、50萬人以下
3. 倒塌和嚴重損壞房屋1萬間或3000戶以上、10萬間或3萬戶以下
4. 乾旱災害造成缺糧或缺水等生活困難，需政府救助人數占該省（區、市）農牧業人口15%以上、20%以下，或100萬人以上、200萬人以下
|
災害發生後，經分析評估認定災情達到啟動標準，由國家減災委員會常務副主任決定啟動4級回應。
|
資料來源：作者整理自〈國務院辦公廳關於印發國家自然災害救助應急預案的通知〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2016年3月10日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/24/content_5057163.htm。
[1]根據《深化黨和國家機構改革方案》，透過整合國家安全生產監督管理總局的職責、國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責、國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責，成立應急管理部。公安消防部隊、武警森林部隊轉制後，與安全生產等應急救援隊伍合併為綜合性常備應急核心力量，由應急管理部管理，不再保留國家安全生產監督管理總局。另外，中國地震局、國家煤礦安全監察局亦由應急管理部管理。請參閱〈中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》〉，《新華網》，2018年3月21日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/21/c_1122570517_3.htm。
[2]楊曉波等，〈駐軍和武警部隊進行金沙江堰塞湖排險救援〉，中華人民共和國國防部，2018年11月10日，http://www.mod.gov.cn/action/2018-11/10/content_4829101.htm。
[3]根據《深化黨和國家機構改革方案》，武警水電部隊轉為非現役專業隊伍後，充分利用原有的專業技術力量，承擔水利水電工程建設任務。成為中國國有企業後，繼續使用中國安能建設總公司名稱，並由國務院國有資產監督管理委員會管理。武警黃金部隊轉為非現役專業隊伍後，併入自然資源部，承擔國家基礎性公益性地質工作任務和多金屬礦產資源勘查任務。武警森林部隊轉為非現役專業隊伍後，現役編制轉為行政編制，併入應急管理部，承擔森林滅火等應急救援任務。
[4]〈應急管理部救災工作組緊急趕赴藏川滇災區 協助和指導地方妥善做好受災群眾安置和救助工作〉，中華人民共和國應急管理部，2018年11月16日，http://www.chinasafety.gov.cn/xw/bbgz/201811/t20181116_222137.shtml；〈全力以赴搶險救援 雲南省科學應對洪災實現人員零傷亡〉，《新華網》，2018年11月19日，http://www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2018-11/19/c_137616636.htm。
[5]此係根據2006年1月頒布之《國家突發公共事件總體應急預案》，突發公共事件主要分為自然災害、事故災害、公共衛生事件以及社會安全事件等4大類。請參閱〈國家突發公共事件總體應急預案（全文）〉，《人民網》，2006年1月8日，http://politics.people.com.cn/BIG5/14538/4007544.html。
