中國發改委《市場准入負面清單 （2018年版）》之經貿戰略意涵
2019.01.04
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壹、新聞重點
2018年12月25日，中國國家發展改革委與商務部發布《市場准入負面清單（2018年版）》，並召開官方記者會說明相關資訊。[1] 發改委體改司司長徐善長稱此負面清單2018年版係將產業政策、投資政策、其他相關制度涉及市場准入的內容直接納入，具備權威性與統一性，適用於民企、外資、國企。此次市場准入負面清單的發布，外界認為有利民間企業投資布局，也被視為中國在中美貿易爭端下，對外資釋放市場開放訊號之重要舉措。[2]
貳、安全意涵
一、中國中央政府統一管理市場開放
負面清單又可稱作消極或否定清單（negative list），負面清單管理制度為國家管理外資進入的方式，主要將外資禁止進入或是限制投資的行業列出，其他未列出之行業則完全開放，是市場開放的象徵性制度。中國此次發布之負面清單並不限定外商，而是適用於國內所有市場經營主體。中國將採用負面清單制度視作社會主義市場制度的一個重要里程碑，如習近平在19大講話中談到加快完善社會主義市場經濟體制時，就提及要「全面實施市場准入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法」。
2013年上海自由貿易試驗區首次採取市場准入負面清單管理模式，之後陸續制定針對外商與一般企業之市場准入負面清單制度（見圖），2015年中國國務院發布《關於實行市場准入負面清單制度的意見》，預告將在全國實施負面清單制度，2016年發改委與商務部根據國務院意見發布並施行《市場准入負面清單草案（試點版）》，並規劃2018年底全面實施市場准入負面清單。此次發布之《市場准入負面清單（2018年版）》即是在試點版基礎上進行修正後發布。此次清單發布後，完成中國政府的市場開放戰略部署，以「全國一張單」對市場之統一管理，地方政府雖仍有擬訂審核措施之裁量權，但無權對非表列投資項目採取限制措施。
圖、中國採取市場准入負面清單管理制度沿革
資料來源：作者整理自公開資訊
二、以負面清單管理制度提高投資誘因
中國採用負面清單管理制度目的為刺激國內外投資，以促進經濟成長。2018年中國市場遭受國內「國進民退」輿論之恐慌，以及國際「中美貿易爭端」之打擊，導致市場波動性大，影響民企與外資的投資意願。為了建立民間對中國維護民企之信心，中國官媒與高層領導人包含習近平與李克強在9月後多次公開闡明中國政府推動民企發展之決心。此次發布負面清單，冀圖以擴大市場開放為誘因，建立制度為保證，並承諾對民企、國企與外資一視同仁。發改委體改司司長徐善長在記者會重申，此次負面清單發布後，在負面清單表列項目外，政府部門「不得對民營企業設置不合理或歧視性的准入條件」。[3]
三、具潛在風險產業仍禁止投資
此次發布的負面清單主體分兩大類，包含「禁止准入類」與「許可准入類」。「禁止准入類」項目完全不開放，包含了法律禁止項目、《產業結構調整指導目錄》禁止投資項目，金融業相關項目、網際網路相關項目等4項。「許可准入類」則由行政部門審核後給予許可，共有147項。儘管官方稱2018年版比2016年的試點版少了177項事項，然「禁止准入類」雖名義上只有4項，實則仍涵蓋許多細項。此外，中國仍然限制金融服務與互聯網行業之投資，可見中國官方仍對可能造成經濟風險之行業有所顧慮，例如今年多次喊救的金融業，中小企業融資，以及P2P網貸倒閉潮風波等，中國政府仍在儘速完成監管，以使將來擴大開放相關產業提升市場動能。
參、趨勢研判
一、《外商投資法》將加速完成制定
2018年12月26日，《市場准入負面清單（2018年版）》發布次日，中國人民代表大會將《外商投資法（草案）》（下稱《草案》）公布上網公開徵求意見。《草案》第4條確認外商投資採市場准入清單進行管理，而根據《草案》第27條，外商投資准入負面清單以外領域，按照內外資一致原則實施管理，顯示外企將依照以外商為主的負面清單進行管理，而《草案》中部分規定也賦予中國政府介入外商投資的法源依據。例如第33條規定政府可依據國家安全對外商進行審查，而第37條也規定若其他國家在投資方面對中國採取歧視性禁止，中國政府可以「根據實際情況對該國家或該地區採取相應的措施」。因此，實質上對外商投資開放仍將在《外商投資法》框架下進行管理，可預期中國政府將儘速完成制定《外商投資法》，統一管理外商之規範法源。
二、中國將加速發展服務業與網路產業與市場
中國限制金融、服務、網路相關產業投資，給予了國家扶植產業之空間與時間。目前中國正迅速發展相關產業與擴大國內市場，在2018年12月21日結束的中共中央經濟工作會議，就將「促進形成強大國內市場」列為2019年重點工作目標之一，會中提及加快發展5G商用與AI技術，以及加大城際交通物流等投資力度。[4] 12月28日，中國中央廣播電視台與華為、中國電信等協議共建基於5G技術的新媒體平台，將5G商用更推進一步。另2018年12月24日，中國發改委與交通運輸部發布《國家物流樞紐布局和建設規劃》，規劃2025年布局建設150個國家物流樞紐，列出相關重點規劃城市，目標減少國內市場物流成本，吸引更多投資者。以上皆是中國加速市場與產業共同成長之近期案例，研判中國政府發布市場准入負面清單後，必將投入更多資源在大力研發目前限制投資的相關產業，以求提高產業競爭力，為將來開放做準備。
[1]〈非禁即入！我國全面實施市場准入負面清單制度〉，《新華網》，2018年12月25日，http://www.xinhuanet.com/2018-12/25/c_1123900483.htm。
[2]“China says it has made plans with US for face-to-face trade meeting in January,” The Strait Times, December 27, 2018, https://www.straitstimes.com/world/china-says-has-made-plans-with-us-for-face-to-face-trade-meeting-in-january
[3]〈新版市場准入負面清單縮減177項事項 增設地方性許可措施〉，《新華網》，2018年12月26日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-12/26/c_1123904371.htm。
[4]〈中央經濟工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話〉，《新華網》，2018年12月21日，http://www.xinhuanet.com/2018-12/21/c_1123887379.htm。