第31期
美國「麥坎貝爾」號執行西沙 「航行自由任務」的觀察
壹、新聞重點
《路透社》報導，2019年1月7日，美國太平洋艦隊第七艦隊（US Pacific Fleet）發言人麥克瑪（Rachel McMarr）在聲明中說，「麥坎貝爾」號（USS McCampbell, DDG-85）飛彈驅逐艦駛進西沙群島12浬內執行「航行自由任務」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs），以挑戰過度的海洋主張，並依據國際法保持水道暢通，這項行動並未針對任何國家，也沒有要做任何政治聲明。當日中國外交部發言人陸慷主持例行記者會表示，美國海軍「麥坎貝爾」號軍艦未經中方允許，擅自進入中國西沙群島領海。中方隨即派出軍艦軍機依法對美艦實施查證識別，予以警告驅離。至於美方這一行徑對中美正在進行的經貿磋商有何影響，陸慷稱「妥善解決好中美之間現在存在的各種問題包括經貿問題，對兩國、對世界都是有利的。雙方都有責任為此營造必要的良好氛圍」。[1]
貳、安全意涵
一、美艦於美中北京經貿談判首日執行「航行自由任務」
美軍艦此次執行南海「航行自由任務」，正值美中經貿談判於北京召開之際，無獨有偶地，金正恩亦於同日第四度訪中，美中雙方均以安全議題向對方表態。
另一方面，美艦前次（2018年11月26日）「航行自由任務」安排於20國集團高峰會（G20）之川習會前，此次（2019年1月7日）「航行自由任務」又發生於美中北京經貿談判首日，美國近期似將美中貿易戰與「航行自由任務」作某種程度的連結。
二、中國外交部與國防部回應說法一軟一硬
比較中國官方對美艦前次與本次「航行自由任務」的回應（詳附表1），可看出中國外交部為因應中美北京經貿談判，營造必要的良好氛圍，其回應說法較前次緩和。而國防部態度反較前次更為強硬，似不受經貿談判影響。研判前次回應較溫和係因2018年9月30日中美軍艦迫近事件後，於11月9日中美外交安全對話中，雙方願意落實並強化「重大軍事行動相互通報機制」與「海空相遇安全行為準則」等兩項既有信心建立措施，尋求避免危機發生。惟當時美國亦提出希望中國將南海島礁設施撤出的要求，中國不僅沒撤，反進一步在西沙浪花礁新建設施，展現更強硬作為。即使美國「麥坎貝爾」號至西沙執行「航行自由任務」，國防部仍強硬回應，故中美在南海仍有潛在衝突和短兵相接的可能性。
參、趨勢研判
一、中國或將於南海島礁展開新一波軍民兩用建設
北京中國科學院於2018年12月初發布，未來計劃於南海建設人工智慧驅動的深海潛艦基地。此外，2018年11月下旬，美國智庫戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）所屬的「亞洲海事透明倡議」（Asia Maritime Transparency Initiative, AMTI）的衛星照片，發現中國在西沙浪花礁新建設施。據該智庫報告，這很可能是「珊瑚礁資訊系統」的固定通信和監視平臺，是中國開發「海洋資訊網」的一部分。根據中國海上安全管理局的資訊，南海已部署5個漂浮平臺。此類海洋電子站平臺所提供的通信和監視既有民用應用，也有軍事用途。實現海洋資訊化以加強監測和互聯互通，將減少中國海洋利益的風險，並可能加強對海洋環境的控制。由一系列無人哨兵（unmanned sentries）進行持續監視，可能取代漁業、海岸警衛隊或海軍艦艇的定期巡邏。中國對海洋電子站的部署和海洋環境的資訊化工程已在西沙浪花礁展開，將可能開啟南海主權、合法性和控制問題的新一輪角力。[2]
二、美國將在與中國維持對話機制下提升南海行動力度
美國歐巴馬（Barack Obama）總統任內於南海執行4次「航行自由」任務，川普（Donald Trump）上臺後則於2017年5月開始執行，至2018年底共計9次，雖樣本數不多，但已可看出航行地點不重複的模式（詳附表2）。依此模式，前次的航行地點為西沙，此次軍艦應至南沙或中沙，卻仍赴西沙，研判應係就上開中國新增設施強烈表態。
2018年12月17日，美智庫外交關係協會（Council on Foreign Relations）發布調查報告，顯示美國外交政策專家已將南海軍事衝突列為一級優先事項。12月28日，美國防部亞太助理國防部長薛瑞福（Randall Schriver）呼籲亞太盟邦提升在南海的軍事能見度，以制衡中共的擴張行徑。另據新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所（ISEAS-The Yusof Ishak Institute）東協研究中心發布《東南亞形勢：2019》（The State of South East Asia: 2019）調查結果，東南亞各國民眾對美國的整體反應都是負面的。約60%受訪者認為美國全球力量和影響力在過去一年「有所衰退」或是「大幅衰退」；1/3受訪者認為美國對東南亞國家已沒有任何影響力；68%的人認為，川普政府與東南亞國家的接觸有所下降甚至大幅度下降；68.1%受訪者不能確定美國是否依然是可靠的戰略夥伴和地區安全的保障者。值此中國與東協國家就「南海行為準則」談判預訂於2019年底前完成一讀程序之際，研判美國將就南海行動加大力度，並擴增與東協國家的軍事交流合作，2019年美國與東協國家聯合軍演將是觀察重點。[3]
附表1、中國官方就2018年11月26日、2019年1月7日美艦南海航行自由行動回應比較表
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日期
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外交部
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國防部
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11月26日
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11月26日，美國海軍軍艦未經中方允許，擅自進入了中國西沙群島領海。中方隨即派出軍艦軍機依法對美艦實施了查證識別，並予以警告驅離。中方也向美方提出了嚴正交涉。
我要指出的是，美艦有關行為違反了中國法律和相關國際法，嚴重侵犯中國主權，破壞有關海域的和平、安全和良好秩序。中方堅決反對美方有關行徑，敦促美方立即停止此類侵犯中國主權、威脅中國安全的挑釁行動。中方將繼續採取必要措施捍衛國家主權和安全。
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11月26日，美國海軍「錢斯勒斯維爾」號巡洋艦未經中國政府允許，擅自進入中國西沙群島領海。南部戰區組織有關海空兵力，依法依規對美艦跟蹤監視、查證識別，並予以警告驅離。戰區部隊將繼續嚴密監視有關海空情況，防止發生危害我國家安全的意外事件，堅定履行職責使命，堅決捍衛國家主權安全。我們敦促美方加強對本國過往船隻和航空器活動的管理，防止引發不測事件。
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1月7日
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1月7日，美國海軍「麥坎貝爾」號軍艦未經中方允許，擅自進入中國西沙群島領海。中方隨即派出軍艦軍機依法對美艦實施查證識別，予以警告驅離。我們已經就此向美方提出嚴正交涉。
美艦有關行為違反中國法律和相關國際法，侵犯中國主權，破壞有關海域的和平、安全和良好秩序。中方堅決反對美方有關行徑，敦促美方立即停止此類挑釁行動。中方將繼續採取必要措施捍衛國家主權和安全。
妥善解決好中美之間現在存在的各種問題包括經貿問題，對兩國、對世界都是有利的。雙方都有責任為此營造必要的良好氛圍。妥善解決好中美之間現在存在的各種問題包括經貿問題，對兩國、對世界都是有利的。雙方都有責任為此營造必要的良好氛圍。
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1月7日，美海軍「麥坎貝爾」號驅逐艦未經中方允許，擅自進入中國西沙群島領海。中國人民解放軍南部戰區組織海空兵力全程監控美艦情況，並進行識別查證、警告驅離。中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權。美方所作所為，嚴重違反中國法律和相關國際法，嚴重侵犯中國主權，嚴重危害地區和平穩定。我們要求美方立即停止類似行為，戰區部隊將保持高度戒備，嚴密監視有關海空情況，堅決捍衛國家主權和安全。
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備註：底線文字為前後兩次不同處。
資料來源：李寧吟整理自公開資訊。
附表2、美國軍艦在南海海域執行航行自由行動列表
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政府
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時間
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美方軍艦
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地點
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中國方面反應
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歐巴馬政府
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2015.10.27
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驅逐艦「拉森」號（USS Lassen）
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南沙渚碧礁
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跟隨
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2016.1.30
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驅逐艦「威爾伯」號（USS Curtis Wilbur）
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西沙中建島
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監控、表明美軍違法
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2016.5.10
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驅逐艦「勞倫斯」號（USS William P. Lawrence）
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南沙永暑礁
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監控、警告
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2016.10.21
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驅逐艦「狄卡特」號（USS Decatur）
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西沙中建島、永興島
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跟隨、警告
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川普
政府
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2017.5.24
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驅逐艦「杜威」號（USS Dewey）
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南沙美濟礁
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跟隨、警告
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2017.7.2
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驅逐艦「史蒂森」號（USS Stethem）
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西沙中建島
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監控、表明美軍違法
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2017.8.10
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驅逐艦「麥凱恩」號（USS John McCain）
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南沙美濟礁
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查證識別、警告驅離
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2017.10.10
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驅逐艦「查菲」號（USS Chafee）
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西沙群島
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查證識別、警告驅離
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2018.1.17
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驅逐艦「哈伯」號（USS Hopper）
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中沙黃岩島
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查證識別、警告驅離
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2018.3.23
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驅逐艦「馬斯汀」號（USS Mustin）
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南沙美濟礁
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查證識別、警告驅離
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2018.5.27
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巡洋艦「安提頓」號（USS Antietam）、驅逐艦「希金斯」號（USS Higgins）
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西沙趙述島、東島、中建島、永興島
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查證識別、警告驅離
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2018.9.30
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驅逐艦「狄卡特」號（USS Decatur）
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南沙南薰礁、赤瓜礁
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查證識別、危險迫近警告驅離
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2018.11.26
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巡洋艦「錢斯勒斯維爾」號（USS Chancellorsville）
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西沙群島
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跟蹤監視、查證識別、警告驅離
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2019.1.7
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驅逐艦「麥坎貝爾」號（USS McCampbell）
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西沙趙述島、東島、永興島
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查證識別、警告驅離
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資料來源：李哲全，〈南海與東海之安全情勢發展〉，《印太區域安全情勢評估報告》（台北：國防安全研究院，2018年），頁102，並依公開資料補充。
[1]“U.S. destroyer sails in disputed South China Sea amid trade talks,” Reuters, January 7, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-china-southchinasea-idUSKCN1P10DS；〈外交部發言人陸慷主持例行記者會〉，中國外交部，2019年1月7日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1627554.shtml。
[2]Michael Dahm, “Chinese ‘Ocean E-Stations’ Deployed to the South China Sea,” Asia Maritime Transparency Initiative, December 10, 2018, https://amti.csis.org/chinese-ocean-e-stations-deployed-south-china-sea/
[3]Tang Siew Mun, Moe Thuzar, Hoang Thi Ha, Termsak Chalermpalanupap and Pham Thi Phuong Thao, “Survey Report: State of Southeast Asia: 2019,” ASEANFocus, Issue 1/2019 (January 2019), pp. 6-16.
