中國設立「南沙群島海上救助中心」之觀察
2019.04.03
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壹、新聞重點
2019年1月29日中國國務院交通運輸部在永暑礁掛牌成立「南沙群島海上救助中心」。《新華社》稱，這是中國政府履行國際公約，保障南海海域海上航行與運輸安全的具體作為。中國交通運輸部自2018年7月起派遣海洋救助船執行南海南部巡弋任務，同時結合該區自然條件與救助特點，對救助船進行「針對性的改裝」，並安排多名救生員攜潛水裝備駐船值守，且為了滿足駐軍與居民的醫療保障需求，2019年預計會有三艘新型醫療船下水，顯示出中國在南海海上應急救助保障能力進一步提升。[1]
貳、安全意涵
一、中國以人道救援推進戰略布局
2018年4月中國於南海進行大規模軍演，同年8月及10月又與東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）先後進行了兵棋推演與湛江外海的實兵聯合演習，針對「海上意外相遇規則」（Code for Unplanned Encounters at Sea, CUES）與海上聯合搜救等內容進行演練。演習宗旨契合《中國¬－東盟（東協）戰略夥伴關係2030年願景》關於增進互信與信心之內涵，與中國推動2019年完成《南海行為準則》（Code of Conduct in the South China Sea, COC）一讀相同，皆旨在改善中國近年於南海之強勢形象。不過，人道救援雖能降低區域緊張，但是存在有利於中國實施指管通資情監偵系統（Command, Control, Communication, Computer, Intelligence, Surveillance, Reconnaissance, C4ISR）的可能性，故中國在南海之活動仍具高度威脅性。
永暑礁扼控南海交通要道，不但可即時救援受難者，亦可及時攔截威脅者。中國欲在衝突發生之時，即時掌控南海航道，故透過海上搜救的訓練，測試其動員速度與能量。但是，台灣與東亞各國主要之原物料與能源皆須經由南海運輸，一旦該航道受到影響，將同時面臨國防安全、民生經濟之多重打擊。正如美國國務卿高級政策顧問胡克（Brian Hook）所述「中國在南海進行挑釁性軍事化，是向小國家施加壓力」，菲律賓外交部長洛欽（Teodoro Locsin Jr.）亦對設立海上救助中心提出抗議，甚至希望透過聯合國大會來表達其反對立場。[2]是以，中國藉「南沙群島海上救助中心」推進其戰略布局之意圖不容忽視。
二、中國積極鞏固其軍事戰略地位
2018年10月31日中國正式啟用位於永暑礁、渚碧礁、美濟礁3座新氣象觀測站，立即引來菲律賓與越南的嚴正抗議，而對此美國戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）研究員波林（Gregory Poling）則表示這三座氣象站內必定有包含軍事任務。[3]2019年1月，根據此三氣象站之基礎，中國進一步成立「南沙群島海上救助中心」，其背後之戰略布局值得探究。
2010年中國首稱「南海是關係到中國領土完整的核心利益」，且於2012年「十八大」提出「建設海洋強國」之戰略目標。然而，南沙群島與中國本土相距甚遠，倘若南海發生緊急事件，無論戰機、船艦皆無法從本土即時趕至。此外，填海造陸（中國稱「吹沙填海」）前的南海島礁不足以做為停駐據點，且油料與彈藥等後勤補給困難，以致於中國無法在南海持久作戰。綜上種種，南沙可謂中國的軟肋，易攻難守。是以，中國積極於南海島礁進行造陸工程與興建軍事設施，欲將南沙島礁的開發與運用建構成相互支援的戰略體系。中國在「小島堡壘化」與「大島陣地化」之趨勢下，不但可解決前述之作戰範圍限制與油料補給等問題，更可作為與其本土軍事戰略部署之延伸。
此外，中國南海島礁的吹填擴建與軍事化，使其海、空軍兵力得以長期進駐，海軍艦艇可長時間於南海巡弋值守，不但對美國所提之「航行自由任務」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs）形成威脅，同時亦提升其「反介入/區域拒止」（Anti-Access/Area Denial, A2/AD）之戰力，進而削弱各聲索國主權作為。
參、趨勢研判
一、太平島「人道救援」之地位將持續被邊緣化
中國宣稱於永暑礁上設立「南沙群島海上救助中心」或為履行國際公約，保障南海海域海上航行與運輸安全。迄今，永暑礁藉填海造陸面積已達2.8平方公里，位居南沙群島第三大島，為中國南沙島礁中唯一擁有「淡水」資源者，除有聯合國教科文組織委託設立之海洋觀測站外，尚有3千餘公尺長的機場跑道，基礎建設與醫療硬體設施亦逐漸建構完備。此外，該島採取軍民融合之管理方法，甚至開放特定人民到訪，成為向國際展現海上人道救援、互助的重要示範基地。
台灣自馬前總統任內便積極將太平島建為人道救援中心，雖太平島僅約0.5平方公里，但擁有淡水資源、開心農場、機場跑道與「南沙醫院」等基礎建設，也曾數十次完成海上救難工作，並與國軍高雄總醫院合作建構遠距離醫療系統，而從海巡署「南援一號」與「南援三號」操演亦可瞭解我國之實力。此外，海巡署為累積救援能量，2018年提出並落實整建南沙醫院、增加救護車輛隨機（C130運輸機）運送機制，以及建造4千噸級具緊急醫療功能與後送裝備的巡防艦等作為，2019年則在太平島燈塔加裝AIS船舶自動辨識系統，並強化特高頻（very high frequency, VHF）無線電功能，以確保船艦航行安全。然隨著中國在南沙島礁上持續建設，太平島之救援能量恐將逐漸被永暑礁所超越。
二、中國將進一步強化南海島礁之建設與軍事部署
根據2015年5月《中國的軍事戰略》白皮書與2016年《中央軍委關於深化國防和軍隊改革的意見》，可觀察到其海軍發展的最終目標在成為具有長時間遠洋執行任務能力的「藍水海軍」（Blue-Water Navy)；2017年「十九大」時則提到「加快建設海洋強國」。為實現上述種種戰略，南沙島礁的軍事部署可謂至關重要。
以地理位置而言，中國於南沙群島實質控制並擁有駐軍的前三大島礁依序為美濟、渚碧與永暑，此三島礁成品字形排列，皆具有港口、氣象站、機場跑道、飛彈布署等軍事建設，號稱「不沉航艦」或「南沙鐵三角」，而太平島則居於鐵三角之中。其中，永暑礁位處南沙群島中部地區，對南沙群島東、西、南、北四個方向具掩護與支援作用。2018年5月中國進一步在三座島礁部署了反艦巡弋飛彈與地對空飛彈，2018年10月則啟用了氣象觀測站，掌握氣象即掌握了軍事行動的要件，不但能決定己方之用兵時機與部署，更可推演出對方的行動。值得一提的是，為對南海人造島礁進行供電，中國將在2019年開始建造第一座浮動核能發電站。[4]
此外，雖然中國在南沙島礁已進行諸多軍事建設，然卻仍缺乏指揮海軍、空軍協同作戰之機構，是以建構聯合指揮作戰中心為中國未來必行之路。在提升作戰能力的趨勢上，永暑礁更因其氣象雷達站、軍用雷達站、地面衛星接收站等通訊感測器較其他島礁完備，被美國戰略與國際研究中心認為將被進一步發展成情報與通訊中心。[5]
[1] 李金紅，〈交通運輸部南沙群島海上救助中心成立〉，《新華網》，2019年1月29日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-01/29/c_1124059249.htm；賴錦宏，〈南海駐軍 中共海軍新型醫療船曝光〉，《聯合新聞網》，2019年3月12日，https://udn.com/news/story/7331/3692759。
[2] 弗林，〈菲外長：同意菲律賓應抗議中國在南海設救助中心〉，《法國國際廣播電台》，2019年3月2日，http://cn.rfi.fr/中國/20190203-菲外長同意菲律賓應抗議中國在南海設救助中心。
[3] 〈習近平訪菲前宣布啟用南海3氣象站 美學者：意在威脅杜特蒂〉，《上報》，2018年11月12日，https://www.upmedia.mg/pj2_news_info.php?SerialNo=51869。
[4] “Ocean-going nuclear plants for South China Sea,” Asia Times, March 21, 2019, https://www.asiatimes.com/2019/03/article/ocean-going-nuclear-plants-for-south-china-sea/
[5] 古莉，〈永暑礁或成為南海情報通訊中心〉，《法國國際廣播電台》，2018年2月19日，http://trad.cn.rfi.fr/中國/20180219-永暑礁或成為南海情報通訊中心。