美國國務院新任亞太助卿提名對美中關係之意涵
2019.04.12
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壹、新聞重點
2018年10月17日，川普提名史迪威（David Stilwell）擔任國務院新任東亞暨太平洋事務助理國務卿（Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs），提及史迪威擁有專業的軍事背景。2019年3月27日，美國參議院外交關係委員會舉行聽證會，史迪威表示美中進入長期競爭的階段，因應中國的攻勢政策將是他的優先任務之一，並觸及北韓、台灣、反毒等議題。史迪威強調美國盟邦與夥伴的重要性，亦把推動「自由且開放的印太」（Free and Open Indo Pacific）視為首要任務，包括軍事安全、經濟、善治等三大支柱。[1]4月3日，參院外交關係委員會已把此人事案送交院會處理，料將順利獲得國會同意。
貳、安全意涵
一、川普上任後懸缺已久的亞太助卿一職大致底定
國務院亞太助卿負責美國東亞暨太平洋地區事務，涵蓋中國、日本、朝鮮半島、東南亞及太平洋島國等國家及地區，此人事案對區域及台灣具有重要性。2017年12月19日，川普提名董雲裳（Susan Thornton）擔任國務院亞太助卿一職，卻因參議員盧比歐（Marco Rubio）認為董雲裳在中國議題過於軟弱、對台不夠友好，導致該人事案遭到擱置。最後，董雲裳在2018年7月選擇自行退休，川普則在10月又提名史迪威。該人事案後因美國第115屆國會結束而退回白宮，白宮在第116屆國會開議後重新將此案送交參議院處理。史迪威在聽證會時強調美中進入長期競爭，應謀求因應之道，某種程度是回應國會的期待。
史迪威重視同盟關係與台灣獨特地位，也被認為符合川普政府國安團隊主張對中強硬的觀點。在董雲裳離職後，傳聞接替的人選包括史迪威、美國企業研究院（American Enterprise Institute）亞洲研究主任卜大年（Dan Blumenthal）、國安會亞洲資深主任博明（Matt Pottinger）等。此外，川普上台後，多次任命具現役或退役軍人身分的人士出任政府重要職務，如前國家安全顧問佛林（Michael Flynn）、前國家安全顧問麥馬斯特（H. R. McMaster）、前國防部長馬提斯（James Mattis）、前白宮幕僚長及國土安全部部長凱利（John Kelly）等。川普提名退役空軍准將史迪威擔任國務院新任亞太助卿，一方面符合川普偏好任用軍人的原則，另一方面亦是符合川普政府的政策走向。[2]
二、史迪威具中國及亞洲事務的實務經驗
史迪威熟韓語、中文，略通日文，並曾在南韓、日本等地區服役。2011-2013年，史迪威是美國國防部資深官員，並擔任美國駐中國大使館武官。2013-2015年，他出任美國國防部聯合參謀部亞洲政治軍事事務副主任（附表）。2013年7月8-12日，美中在華府舉行第三次「戰略安全對話」（Strategic Security Dialogue），史迪威參與其中。在此次會議中，雙方同意建立一個主要軍事活動的通知機制。12月19日，史迪威與其他美國國防部官員前往北京參加「國防政策協商會談」（Defense Policy Coordination Talks, DPCTs），並規劃2014年的軍事交流。2014年1月，史迪威訪問北京，參與第一次的「戰略安全對話會間會」（Interim Strategic Security Dialogue），討論北韓、東海、南海、太空、核武及網路。2014年7月，史迪威赴北京參加第四次「戰略安全對話」，討論太空、核武及網路等戰略議題。10月，美中首度舉行「聯合參謀幕僚戰略對話」（Joint Staff Strategy Talks, JSST），此對話由史迪威負責。2015年2月，美中在華府舉行「國防政策協商會談」，討論軍事交流、信心建立措施、務實合作等議題，史迪威也參與其中。[3]其中，「戰略安全對話」是由美國國務院及中國外交部主導的對話機制，兩國軍文高層派員參與。史迪威豐富的中國與區域事務經驗，有助其擔任亞太助卿一職。若史迪威擔任國務院亞太助卿一職，將持續參與相關對話機制，並觸及美中軍事與安全議題。
三、有助落實美國印太戰略的安全面向
美國在冷戰後的國務院亞太助卿多為職業外交官或學者，如索樂文（Richard H. Solomon, 1989-1992）、克拉克（William Clark Jr., 1992-1993）、羅德（Winston Lord, 1993-1997）、陸士達（Stanley O. Roth, 1997-2001）、希爾（Christopher R. Hill, 2005-2009）、羅素（Daniel R. Russel, 2013-2017），僅小布希時期的柯立金（James A. Kelly, 2001-2005，海軍）、歐巴馬時代的坎貝爾（Kurt M. Campbell, 2009-2013，海軍）具有軍事背景，相關經驗有助美國處理有關區域安全議題。若史迪威通過國會任命程序，則是首位擁有空軍背景的國務院亞太助卿，加上他誓言落實川普政府「自由且開放的印太」，重視美國盟邦與夥伴，對處理國務院及國防部推動美國與相關國家的軍事合作、對話、交流、演習、軍售、執行飛越與航行自由任務等，將構成有利因素。
參、趨勢研判
一、美中競爭關係持續增強
2017年的《國家安全戰略》（National Security Strategy）、2018年《國防戰略》（National Defense Strategy）、《核態勢檢討》（Nuclear Posture Review）、2019年《飛彈防禦檢討》（Missile Defense Review）等官方報告都顯示，美國持續將中國視為戰略競爭者。美國代理國防部長夏納翰（Patrick Shanahan）在2019年1月2日上任後首次國防部內部的資深官員會議上，亦重申因應中國威脅是國防部的施政優先事務。繼而，印太司令戴維森（Admiral P. Davidson）、國防部亞太助理部長薛瑞福（Randall G. Schriver）等人近期重申中國崛起對美國帶來的威脅性。媒體更稱，華府已經拒絕派出高級官員及軍艦參與中國海軍4月底舉行的成立70周年的紀念活動，僅由駐北京武官與會。[4]
史迪威在參議院聽證會上表示，中國正利用不同方式侵蝕他國主權，如利用投資計畫導致他國背負龐大債務或推動南海軍事化；美國將關注中國人權（特別是新疆地區的穆斯林少數族群）、追求互惠公平的雙邊貿易關係等。史迪威強調美國盟邦與夥伴的重要性，他將強化美國與日本、南韓、澳洲、菲律賓及泰國的同盟關係，也提及與紐西蘭、越南、新加坡、太平洋島國、東協等夥伴的合作。此外，他亦把推動「自由且開放的印太」視為首要任務。新任亞太助卿一旦獲得參議院通過，將進一步強化美中競爭態勢。
二、美台關係持續正面發展
美台關係近期出現升溫的跡象，如蔡總統在3月出訪期間，數次與美國大使及軍方將領公開會面，例如美國駐帛琉大使海雅特（Amy J. Hyatt）、夏威夷州國民兵司令兼民防廳長羅根（Arthur Logan）少將。4月9日，蔡總統在總統府與戰略暨國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）、布魯金斯研究院（The Brookings Institution）及威爾遜國際學人中心（The Woodrow Wilson International Center for Scholars）等美國智庫舉行視訊會議，慶祝《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）通過40週年。10日，蔡總統出席「台北市美國商會2019謝年飯」，美國在台協會處長酈英傑（Brent Christensen）與國務院副助理國務卿米德偉也一同出席。米德偉肯定美台關係的進展，並重申台灣是美國「自由且開放的印太」的朋友及夥伴。同日，美國亦宣布由前美國眾議院議長萊恩 （Paul Ryan）擔任來台參加《台灣關係法》40週年慶祝團的團長。
此外，面對中國軍機在3月31日踰越海峽中線一事，美國國務院、國防部、國家安全顧問波頓（John Bolton）皆表示關切。4月3日，美國在台協會公開證實，美國現役軍人自2005年起已經進駐美國在台協會，展現美國對台灣的支持。史迪威在參議院聽證會上提及，中國應該停止施壓台灣並與民主的台灣政府進行對話，解決兩岸分歧的方式必須是和平的且基於兩岸人民的意願，並符合《台灣關係法》及美中三公報。3月14日，他也低調出席華府智庫2049計畫協會（Project 2049 Institute）及全球台灣研究中心（Global Taiwan Institute）共同主辦的美國對台政策研討會，增進對台灣議題的了解，顯示他對台灣議題的關注。
三、北韓、軍事交流與反毒是美中可能合作的議題
依照史迪威的經歷，他對北韓議題有一定程度的了解。2014年「戰略安全對話會間會」，美中雙方曾觸及北韓議題。2015年，他更指出面對北韓飛彈威脅，終端高空防禦飛彈（Terminal High-Altitude Area Defense, THAAD）是因應的方式之一，且有助維護南韓安全。史迪威在參議院聽證會上曾指出除了中國之外，印太地區另一個威脅是北韓的飛彈與核武計畫，美國將北韓無核化視為美中可以合作的議題。其次，川普關切中國毒品鴉片類吩坦尼（opioid fentanyl）流向美國。2019年4月1日，中國宣布全面管制所有吩坦尼類物質，被視為向川普示好。史迪威也提及，反毒是美中可以合作的另一個議題。此外，薛瑞福近期表示，美中關係緊張並不意味軍事交流的中止，美中將持續軍事交流，目的在降低風險，並施壓中國遵守國際法及相關規範。[5]依據史迪威過往參與美中軍事對話的經驗顯示，美中未來可能持續軍事交流。
附表、新任東亞暨太平洋事務助理國務卿提名人史迪威重要經歷簡介
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時間（年） |
經歷 |
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1980年，以韓語專家身分加入美國空軍；服役地點涵蓋南韓、日本等地；戰鬥機飛行員（RF-4C、F-16）；熟韓語、中文，略通日文。 |
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2008-2010 |
美國駐日本三澤空軍基地第35戰鬥機聯隊指揮官。 |
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2011-2013 |
美國國防部資深官員、美國駐中國大使館武官。 |
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2013-2015 |
美國國防部聯合參謀部亞洲政治軍事事務副主任。 |
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2015 |
空軍准將退役。 |
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現職 |
美國印太司令部中國戰略研究小組（China Strategic Focus Group）主任，夏威夷東西方中心（East West Center）兼任資深研究員。 |
資料來源：陳鴻鈞整理自公開資訊。
[1] “US nominee expects long Chinese rivalry,” NHK World-Japan, March 28, 2019, https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/en/news/20190328_24/; “ Statement of David Stilwell Nominee to be Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs March 27, 2019,” U.S. Senate Committee on Foreign Relations, March 27, 2019, http://tinyurl.com/y44clkpr; Donald J. Trump, “ President Donald J. Trump Announces Intent to Nominate Personnel to Key Administration Posts,” The White House, October 17, 2018, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/president-donald-j-trump-announces-intent-nominate-personnel-key-administration-posts-66/
[2] Josh Rogin, “Retired Air Force general in contention to lead Pompeo’s Asia team,” The Washington Post, July 18, 2018, https://www.washingtonpost.com/news/josh-rogin/wp/2018/07/18/retired-air-force-general-in-contention-to-lead-pompeos-asia-team/?utm_term=.9c6b9d22dc74
[3] U.S.-China Military Contacts: Issues for Congress, CRS Report, January 5, 2015, pp.79-82.
[4] “New Pentagon chief Shanahan urges focus on China and ‘great power competition’,” SPACENEWS, January 2, 2019, https://spacenews.com/new-pentagon-chief-shanahan-urges-focus-on-china-and-great-power-competition/; Bill Gertz, “ U.S. to Snub PLA Navy Anniversary State Department vetoed plan to send warships for naval parade in Qingdao,” The Washington Free Beacon, April 3, 2019, https://freebeacon.com/national-security/u-s-to-snub-pla-navy-anniversary/
[5] William Kim, “ Missile System Helps Counter N. Korea Threats, US Official Says,”VOA news, March 23, 2015, http://tinyurl.com/y3olvyan; 黃瑞黎，〈川普指中國系美阿片類藥物泛濫罪魁〉，《紐約時報中文網》，2017年11月6日，https://cn.nytimes.com/asia-pacific/20171106/china-opioid-fentanyl-trump/zh-hant/dual/; Steven Lee Myers and Abby Goodnough, “China Bans All Types of Fentanyl, Cutting Supply of Deadly Drug to U.S. and Fulfilling Pledge to Trump,” The New York Times, April 1, 2019, https://www.nytimes.com/2019/04/01/world/asia/china-bans-fentanyl-trump.html; Bill Gertz, “ U.S. to Snub PLA Navy Anniversary State Department vetoed plan to send warships for naval parade in Qingdao,” The Washington Free Beacon, April 3, 2019, https://freebeacon.com/national-security/u-s-to-snub-pla-navy-anniversary/