習近平主政下的中國軍地關係
2019.05.13
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壹、新聞重點
2019年4月22日《中國國防報》報導指出：由甘肅省軍區戰備建設局安排，從9個軍分區所抽調擔負無人機、保交護路等專業分隊教學任務的教練員集訓，已全面展開。至於武警、公安以及新成立的應急保障廳等國防動員保障要素，皆積極融入西部戰區作戰演練體系。此等內容咸在落實甘肅省軍地《關於加強新時代國防動員和後備力量“三項基礎” [指基礎力量、基礎隊伍及基礎設施]建設的意見》。 [1]
當前中國之省軍區、國防動員兩者與習近平主政下的軍地關係環環相扣。所謂軍地關係，係指地方各級軍區與同級地方黨委間之協調合作關係，既涉及軍方對地方事務之協作，亦含括地方於國防事務之調和。相關軍地事務動輒透過議軍會議來協調。中國現制下最重要之軍地關係，莫過於省軍區與省委或自治區委間的軍地關係。[2] 軍改後，絕大多數之省軍區改隸中共中央軍委國防動員部管轄，省軍區由是成為「應急應戰的指揮部、後備力量的建設部，以及軍民融合的協調部」。在目今中國力推國防動員政策的脈絡下，省級的軍地協調合作關係遂成焦點。
貳、安全意涵
一、「戎裝常委」持續作為軍地關係協作中心稱
為使地方國防建設與經濟社會建設相輔相成，自2007年起各省級黨委領導班子內開始設有代表解放軍的「戎裝常委」，其或為省軍區政委，或為省軍區司令員。當前中國31名省級「戎裝常委」（請見附表），概於2019年1月補齊。「戎裝常委」之所以出缺於2016、2017年間，似與軍人干政及「戎裝常委」曾為郭伯雄與徐才厚之賣官重點等兩項因素有關，故「戎裝常委」之全數回歸，可視為習近平已完全剔除江派軍系餘毒之標誌。
鑒於當前絕大多數之「戎裝常委」僅為少將階（新疆軍區、西藏軍區、北京衛戍區為副戰區級單位，其「戎裝常委」為中將階），已非大軍區時期之中將、上將者，且軍改後其所屬省軍區不再領有參謀部、政治工作部、裝備部和後勤保障部等四部，卻是縮編為「一辦四局」（亦即辦公室、政治工作局、戰備建設局、國防動員局、保障局）之格局，故可想見「戎裝常委」之協調權限必然不若以往，而相關設計應係習近平為防堵省軍區領導再次「尾大不掉」之結果。
二、習主政之軍地協調合作旨在完善國防動員體系
完善國防動員體系是中國共產黨十九大作出的重大戰略部署。綜觀近期中國之省級軍地合作，多指向國防動員體系之完善，其目標涵蓋了動員領導指揮體系改革、後備力量建設、國民經濟動員、國防教育、雙擁工作（指擁軍優屬及擁政愛民），以及國防動員領域軍民融合深度發展等等。至於具體項目，則囊括了：建構基幹民兵、開展民兵組織整頓、發展戰略物資投送網絡、保障營區基礎設施、使用機場空域、建設戰備訓練道路、創新軍地聯合救援減災的體制機制、發展聯合滅火技術及產品、保障演習飛行、軍地共謀脫貧攻堅、建設國防教育示範學校、建立服務軍人軍眷之交通中轉站、制定軍民商品共同標準、發展智能物流系統、發展軍地測繪融合、組建軍地聯合科研團隊、提高氣象服務保障能力、輔導退伍軍人創立軍工事業等事務。
此外，中共中央軍委國防動員部成立以來，依《國防動員法》第三章執行潛力調查工作，期使國防動員實施預案與突發事件應急處置預案在指揮、力量使用、資訊和保障等方面相互銜接。[3] 中國年度國防動員潛力統計調查工作已於2019年3月下旬拉開序幕，各省市陸續啟動了各項國防動員統計調查工作。
參、趨勢研判
一、民兵建構調整猶是短期內軍地協調合作之要務
民兵之建構調整，是為習近平國防動員體系完善之重點，亦即當前中國軍地協調合作之要務。2018年3月，中國國防部宣示「裁減軍隊員額30萬任務已經基本完成」。為填補可能之戰力空缺，中國各級軍地加速推動民兵調整改革之迫切性於是更高，並促使各級「戎裝常委」帶領所屬動員部門於各地建置民兵應急營。
2018年10月15至16日，中共中央軍委國防動員部透過召開「民兵建設形勢分析和工作推進會」，據以傳遞下列訊息，即中國國防動員系統各級按照備戰打仗要求、推進新時代民兵轉型重塑，已使民兵建設整體質量明顯提升。而所謂中國新時期民兵調整優化的內涵，主要有：推動民兵黨組織全覆蓋；民兵隊伍走向質量效能型、科技密集型、支援保障為主，以及新興領域的戰略性轉變；以及高度投入社會治安、重點工程建設、搶險救災任務、生態保護、沿邊勤務與各類軍事保障活動。[4]
目前，中國各地多已建立了市建民兵應急大隊、縣建民兵應急分隊、鄉建民兵應急班排的應急力量體系。至於如何使這些民兵隊伍有效作用，並與其他既有機制整合搭配，自然是日後軍地事務之重點。
二、日後軍地關係之挑戰仍然嚴峻
儘管軍改後之省軍區在編制與權力上遭到限縮，[5] 適足抑制中共十八大六中全會所謂竊取黨和國家權力的野心家與陰謀家；且就「黨管武裝」觀點來說，省軍區的改制亦能避免如汶川地震救災軍隊不聽總理調派的問題，特別是在習派人馬如姜勇、淩希等人已分別接任北京衛戍區政委及上海警備區政委等「戎裝常委」要職之情況下。
惟時值解放軍不得經商的時代，此間之軍地合作反而包羅了更多利益龐大的軍民融合項目、戰鬥基建與國防動員資源，著實難保不再發生「戎裝常委」透過軍地協調事務機會圖利自身、假借擁軍愛民而行中飽私囊之事。
附表、中國各省區市「戎裝黨委」（2019.5.3止）
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所屬戰區 |
省區市 |
職銜 |
姓名 |
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東部戰區駐防省級行政區 |
江蘇 |
江蘇省軍區政委 |
孟中康 |
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上海 |
上海警備區政委 |
淩希 |
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浙江 |
浙江省軍區司令員 |
馮文平 |
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福建 |
福建軍區政委 |
蘇保成 |
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江西 |
江西省軍區司令員 |
吳亞非 |
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安徽 |
安徽省軍區司令員 |
楊征 |
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中部戰區駐防省級行政區 |
北京 |
北京衛戍區政委 |
姜勇（中將） |
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天津 |
天津警備區政委 |
李軍 |
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河北 |
河北省軍區政委 |
李寧 |
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山西 |
山西省軍區司令員 |
韓強 |
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湖北 |
湖北省軍區司令員 |
馬濤 |
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河南 |
河南省軍區政委 |
胡永生 |
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陝西 |
陝西省軍區司令員 |
楊志斌 |
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西部戰區駐防省級行政區 |
四川 |
四川省軍區司令員 |
姜永申. |
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重慶 |
重慶警備區司令員 |
韓志凱 |
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西藏 |
西藏軍區司令員 |
許勇（中將） |
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甘肅 |
甘肅省軍區政委 |
蒲永能 |
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青海 |
青海省軍區司令員 |
曲新勇 |
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寧夏 |
寧夏軍區政委 |
潘武俊 |
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新疆 |
新疆軍區政委 |
李偉（中將） |
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南部戰區駐防省級行政區 |
湖南 |
湖南省軍區政委 |
馮毅 |
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廣西 |
廣西軍區政委 |
姜英宇 |
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廣東 |
廣東省軍區司令員 |
張利明 |
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海南 |
海南省軍區司令員 |
陳守民 |
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雲南 |
雲南省軍區政委 |
余琨 |
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貴州 |
貴州省軍區司令員 |
王豔勇 |
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北部戰區駐防省級行政區 |
山東 |
山東省軍區司令員 |
趙冀魯 |
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遼寧 |
遼寧省軍區政委 |
王邊疆 |
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黑龍江 |
黑龍江省軍區司令員 |
李雷 |
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吉林 |
吉林省軍區司令員 |
劉維 |
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內蒙古 |
內蒙古軍區司令員 |
冷傑松 |
註：除三名括號中將者，餘皆為少將。
資料來源：黃宗鼎整理自公開資訊。
[1]〈三十四條新舉措條條瞄準問題〉，《中華人民共和國國防部》，2019年4月22日，http://finance.sina.com.cn/roll/2017-01-14/doc-ifxzqnip1082906.shtml。省軍區是解放軍於中國省級行政區（各省、自治區）所設立的軍隊一級組織，軍分區是解放軍於地級行政區（省轄市、自治州、盟）所設立的軍隊一級組織，再下一層的軍隊一級組織，則是設立於縣（旗、縣級市、市轄區）、鄉（鎮）和大中型廠礦、大專院校設立的人民武裝部。
[2]議軍制度之內容包羅學習中央、中央軍委關於軍事工作的重要指示，聽取武裝部門的工作彙報，討論和決定有關國防教育的具體問題，研究解決民兵組織建設、軍政訓練、武器管理、新兵徵集、轉業幹部和退伍軍人安置、擁軍優屬等問題。其主要形式則囊括黨委定期召開的議軍會議、各級第一書記到軍事部門辦公、以及省、地、縣人民武裝會議、徵兵工作會議、民兵預備役工作會議等其他形式。〈關於印發《梁山縣黨委議軍會議、軍政座談會議、軍地聯席會議制度》的通知〉，《梁山政府網》，2019年4月20日，http://www.liangshan.gov.cn/index.aspx?lanmuid=51&sublanmuid=1299&id=8782。
[3]〈國防動員潛力統計調查工作展開 政府牽頭成亮點〉，《中國軍網綜合》，2019年3月29日，http://www.81.cn/jwgz/2019-03/29/content_9462624.htm。
[4]〈新時代民兵轉型重塑站上新起點〉，《解放軍報》，2018年10月25日，http://www.mod.gov.cn/big5/mobilization/2018-10/25/content_4827706.htm。
[5]省軍區不再管轄作戰部隊，原本所轄的作戰部隊，劃歸所在戰區陸軍。省軍區領導層精簡，只設司令員、政委、副司令員3個職務。〈省軍區四部改“一辦四局”〉，《大公網》，2019年4月22日，http://news.takungpao.com.hk/mainland/focus/2017-07/3476853.html。