第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇 之評析
2019.05.13
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壹、新聞重點
第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇以「共建『一帶一路』、開創美好未來」為主題,於2019年4月25至27日在北京舉行。共有37位國家元首和政府領導人、聯合國秘書長古特瑞斯(António Guterres)和國際貨幣基金總裁拉加德(Christine Lagarde)出席圓桌高峰會,另有來自150個國家、92個國際組織的六千餘名外賓與會。中國國家主席習近平除講述「一帶一路」未來發展方向,也指出中國將改革市場開放、保護智慧財產權、降低關稅壁壘。論壇除匯總283項具體成果清單外,也提出新舉措,如企業家大會與地方合作分論壇此類提供地方及工商界合作的新平台;同時設定「廉潔」為新主題,強調堅持開放、綠色與廉潔理念,堅持一切合作在陽光下運作,以零容忍態度打擊腐敗。然攸關「一帶一路」未來永續發展者,當屬為融資合作控管風險而生的「『一帶一路』債務可持續性分析框架」。其旨在建立一套計畫風險評估與管控機制,對投資項目審慎評估,並將遵循市場原則,引入商業資金為相關專案項目融資。[1]
貳、安全意涵
一、中國因應「債務陷阱」指控進行調整
「債務陷阱」為「一帶一路」揮之不去的陰霾,中國常在不同場合駁斥澄清該指控,但在此次論壇卻作出有別於往的調整。習近平即強調,「一帶一路」要對接國際上普遍認可的規則,讓企業在項目建設、運營、採購、招投標等環節按國際標準進行。財政部長劉昆亦表示,中國推動「一帶一路」要防範對方債務風險。中國人民銀行行長易綱則指出,中國將遵循市場化原則,透過商業資金為「一帶一路」融資,並強化融資項目的債務管理,以促進可持續發展。專案項目未來將使用當地貨幣以控制匯率風險,同時提高項目透明度。[2] 此即「債務可持續性分析框架」何以提出之故。
二、「一帶一路」雖遭大國抵制但仍有吸引力
中國最大貿易夥伴─美國缺席此次論壇,而曾參與第一屆論壇的世界銀行總裁,亦因改由川普提名的美國財政副部長馬爾帕斯(David Malpass)出任,故也未與會。此反映美國刻意抵制「一帶一路」並向中國施壓。土耳其總統艾爾多安(Recep Erdoğan)此次因新疆維族人權問題缺席,此乃其自許為突厥民族大家長而必須表態之故。印度則自始抵制該倡議而只願參加亞洲基礎設施投資銀行(簡稱亞投行),因其認為該倡議危害其國家安全。
「一帶一路」雖遭大國刻意抵制,卻仍有一定的吸引力。瑞士於2019年4月29日加入後,中國現已與127個國家及29個國際組織簽署共建「一帶一路」合作文件;義大利於2019年3月23日加入後,歐盟更已有過半會員國加入該倡議。此次與會的英、德兩國部長級官員雖各自對「一帶一路」表達支持與反對之意,但兩國官方事後卻不約而同做出澄清,不願為此開罪中國。[3] 此顯示歐洲國家仍看重「一帶一路」商機,代表該倡議仍有相當的吸引力。
三、中國難以獨力承擔「一帶一路」資金融通
中國此次強調歡迎多邊和各國金融機構參與相關投融資,鼓勵開展第三方市場合作。除反映該倡議轉向多國合作多邊化傾向外,亦反映中國難以獨力承擔「一帶一路」資金融通,蓋因現有融資方式,無異將風險集中於中國自身。
中國官方表示「一帶一路」六年來的投資額達九百多億美元,顯示號稱上萬億投資額的「一帶一路」,其資金到位率恐不及一成,但該倡議每年資金的缺口保守估計仍超過6,000億美元。長此以往,倡議恐將無以為繼,此亦中國不得不讓「一帶一路」回歸市場機制之故。
參、趨勢研判
一、改革方案落實程度仍待觀察
「債務可持續性分析框架」的提出,堪稱此次論壇最重要的政策,也代表中國亟欲洗刷「債務陷阱」的指控,更代表中國希望該倡議能永續經營。但改革若能落實,「一帶一路」的推動恐怕就未能如過往那般獨斷與高效率,而喪失相對於西方的優勢。蓋因一旦公開透明與反腐肅貪,過往極具戰略價值卻因投資風險過高而讓外資卻步的地區,「一帶一路」恐怕也無法前往投資,更遑論與當事國私相授受以利倡議項目的推動。即令開放國際資金進入,也不意味著中國願意釋出主導權,咸信中國也不願為人作嫁。
儘管如此,參與「一帶一路」國家的轉變恐為另一變數。中國此前主要鎖定亟需基礎建設的發展中國家,故倡議的不透明性恰有利於推動。然近期加入倡議者則多為已開發國家,此次論壇之公開透明廉潔的訴求反倒契合這些國家的要求。因此,改革方案未來的落實程度仍有待觀察。
二、「一帶一路」的未來繫於中國自身經濟
美國企業研究所(American Enterprise Institute, AEI)史劍道(Derek Scissors)看壞「一帶一路」前景。其認為中國國際收支於2018年出現七百億美元逆差,致使中國國有銀行和國有企業自2018年10月以來,在世界各地的投資急劇消退。美國若減少購買中國產品,使中美貿易順差縮小,中國國際收支將進一步惡化,自然無法再支持該倡議。
加州克萊蒙•麥肯納學院(Claremont McKenna College)裴敏欣認為由於外部環境巨變,「一帶一路」恐將好景不常。「一帶一路」甫提出時,中國外匯儲備豐沛可供投資,又能適時解決其國內過剩產能,但五年多來中國經濟放緩引發資本外流,使其外匯儲備減少一萬多億美元。復以中美貿易戰影響中國出口,中國若無法自他處彌補此前對美巨額貿易順差,國際收支狀況料將惡化,北京自然不得不縮減或完全放棄「一帶一路」若干項目。與此同時,中國國內還面臨著養老金成本上升、經濟增長放緩和稅收收入下降的風暴。 [4]是故,「一帶一路」的未來顯然繫於中國自身經濟,而此又與中美貿易戰有連動關係。
三、中國擬形塑利己之中美貿易談判氛圍
習近平所言之改革市場開放、保護智慧財產權與降低關稅壁壘,正為美國在中美貿易談判的訴求。是故,不無可能中國欲藉機對美喊話,更讓世人瞭解中國欲平息貿易戰且責任不在中國。目前,中美貿易談判卡在美國堅持能單方面對中國徵收懲罰性關稅,但中國卻得放棄報復或訴諸世界貿易組織。[5] 故中國未來可能再利用各種不同國際場合,將己方訴求昭告世人以形塑利己的氛圍。
[1]參見〈共建「一帶一路」 開創美好未來 第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇 圓桌峰會聯合公報〉,中華人民共和國外交部,2019年4月27日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1658762.shtml;〈新起點 新願景 新征程——王毅談第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇成果〉,《新華網》,2019年4月29日,http://www.xinhuanet.com/world/2019-04/29/c_1124429961.htm。
[2]〈中國財長:推動一帶一路 要防範對方債務風險〉,《中央廣播電台》,2019年4月25日,https://www.rti.org.tw/news/view/id/2018739。
[3]如德國經長阿特麥爾(Peter Altmaier)表示歐盟主要成員國希望集體與北京協商,而非以個別形式簽署「一帶一路」諒解備忘錄。其辦公室發言人卻表示,阿特麥爾所指係與中國的普遍協議,並非專指「一帶一路」。參見Tom Daly, “Europe wants to deal with China as a group: German minister,” Reuters, April 27, 2019, https://tinyurl.com/y5mre724。英國財相哈蒙德(Philip Hammond)欲替英國企業爭取商機,亦表示英國在南海問題上「沒有立場」。英財政部事後亦澄清,哈蒙德所指僅係爭議島礁主權問題,英國仍堅持該地區航行自由的承諾。參見Lucy Hornby and George Parker, “Hammond courts China economic ties on Beijing trip,” Financial Times, April 27, 2019, https://www.ft.com/content/a791f700-6812-11e9-9adc-98bf1d35a056。
[4]莉雅,〈北京高調主辦「一帶一路」峰會 美專家:它正在死去〉,《美國之音》,2019年4月30日,https://tinyurl.com/y457qn97。
[5]“A US-China trade deal will not resolve all the tensions,” Financial Times, April 25, 2019, https://www.ft.com/content/58f098fc-6201-11e9-b285-3acd5d43599e