美國視中國海警及海上民兵等同於海軍的觀察
2019.05.21
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壹、新聞重點
美國海軍軍令部長李察遜(John Richardson)警告,美方不會對中國海警(China Coast Guard, CCG)或海上民兵(全稱為「人民武裝力量海上民兵組織」,People’s Armed Forces Maritime Militia, PAFMM)與解放軍海軍區別對待,因為他們被用來推進中國的軍事野心。美方將以對付中國海軍的方式回應中國海警和漁船的挑釁,遏制北京在南海咄咄逼人的行為。美國喬治城大學教授兼美中全球議題對話項目執行主任韋德寧(Dennis Wilder)稱,中國海警在2018年納入中共中央軍委直接指揮,讓海警與海軍都隸屬於中央軍委,改善了戰時對海上力量的協調與控制。另在涉及美、越、菲的事件中,中國漁船衝撞他國船隻、封鎖環礁進出航道,並參與奪取珊瑚礁和淺灘的行動。對此,美國海軍戰爭學院教授艾立信(Andrew Erickson)呼籲美國海軍應該全面對付中國的海上力量。[1]
貳、安全意涵
中國海上民兵通常會接受物資裝卸載、制定航行計畫、執行海上搜救、參與海上運補、策應海警與掩護友船、海上偵察作業、漁業資源保護、海洋維權與警戒、救生筏操作等相關訓練,他們既能以捕魚安生,也能夠協助遂行「海洋糾紛中的低強度對抗」行動。
一、美軍政策勢必需要改弦更張
以往美國海軍面對中國海上民兵的低強度行動,總是顯得左支右絀;由於應對目標為民船,應處的態度比較謹慎,因此每每給予PAFMM可乘之機,最後被迫中止任務。2019年5月2日,美國國防部提交國會的《2019中國軍事與安全發展報告》(Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019,簡稱《中國軍力報告書》)指出,PAFMM在實現政治目標而不引起軍事衝突的強制行動中發揮著重要的作用。[2]儘管PAFMM屬於非正規武裝力量,但他們總是被部署在第一線,接著才是CCG,做為正規部隊的PLAN反而殿後。美國智庫和學者稱PAFMM為PLAN和CCG之外的「第三海軍」(the third sea force),期期以為對這支「準軍事部隊」不可掉以輕心。從美國防部向國會的年度報告內容以及李察遜把CCG和PAFMM視同PLAN的決定顯示,PAFMM的力量和發展備受關注,美國海軍實際面臨了若不改變以往應對中國海警和海上民兵的政策,將一直處於不利的態勢。因此,勢必需要改弦更張,另行籌謀對策。
二、目標定位清楚有利處突應對
兼具民兵身分的中國漁民配合海軍和海警,不僅從事海上巡邏、海上對峙和逼退外國船隻等行動,形成對海上威脅的「灰色地帶」(gray zone),[3]這不僅給美艦帶來航安顧慮,也讓非作戰艦艇無法順利執行任務。例如,2015年10月,美驅逐艦「拉森號」(USS Lassen, DDG 82)在南沙渚碧礁12浬內遭中國漁船「搶船頭」,製造碰撞危機;2009年3月,測量艦「無瑕號」(USNS Impeccable, T-AGOS 23)在海南島南方75浬(約140公里)處遭中國海監船和漁船騷擾,佈放的拖曳式聲納被漁民撈起,任務被迫中斷;同年5月,「勝利號」(USNS Victorious, T-AGOS 19)在黃海從事海底調查亦遭兩艘漁船迫近干擾,雖嘗試以水柱驅離,卻引來30幾艘漁船包圍,最後不得不透過海事頻道CH-16呼叫CCG前來解圍,任務同樣無法繼續執行。PAFMM如法炮製干擾美艦的類情,在過去10年期間不斷上演,取得了一定程度的效果。美方正式宣告將CCG和PAFMM視同PLAN,目標定位清楚之後,遭遇類情即束手無策的情況可望得以避免,爾後美方對於PAFMM的干擾行動也將不至於陷入被動因應的局面。
參、趨勢研判
一、美國應對中國海上力量的態度將更強硬
美國揚言將「以對付中國海軍的方式回應中國海警和漁船的挑釁」,然以往並無「對付中國海軍」的具體事例。因此,究係將以何種方式應對干擾美艦航行的中國海警和海上民兵,仍待觀察。但為了有效遏制CCG和PAFMM對美艦執行「航行自由行動」(freedom of navigation operations, FONOPs)以及海洋科學調查研究等任務的干擾,美方把CCG和PAFMM當作是PLAN的態度,必須在爾後的海上相遇事件中付諸具體行動,以劍及履及的強硬態度展現決心,才可能使其宣示取得信而有徵的效用。
二、美艦將採軍事手段因應中國漁船的干擾
對美艦而言,最困難的就是很難辨識出那些是屬於中國海上民兵的漁船。因此,必須預先設想,凡符合下述想定情況之一者,一律視為PAFMM的漁船。第一,試圖接近包圍美艦的漁船;第二,試圖穿越美艦艦艏迫使停船的漁船;第三,試圖干擾美艦從事海洋調查作業的漁船。中國海上民兵既被視為海軍,其漁船即可不以民船視之,但凡PAFMM對美艦形成的任何干擾,都可以視做一種「軍事挑釁」行為;應處的對象就是「軍事目標」,理所當然必須以「軍事手段」回應。
[1] 迪米、席佳琳,〈美國將把中國海警及海上民兵視同海軍〉,《金融時報》,2019年4月29日,http://big5.ftchinese.com/story/001082553?ccode=LanguageSwitch。
[2] “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019,” Office of the Secretary of Defense, May 2, 2019, https://tinyurl.com/y2evaudd
[3] 近年來,「灰色地帶」(gray zone)一詞在美國的戰略研究界日益引起重視和討論。美國2010年提出的《四年國防評估報告》(Quadrennial Defense Review Report)最早提出「模糊的灰色地帶」(ambiguous gray area)的說法,指既不完全是戰爭、也不完全是和平的安全挑戰。美國特種作戰司令部於2015年發布題為「灰色地帶」的白皮書,將「灰色地帶」挑戰定義為發生在「國家或非國家行為體之間和內部的、處於戰爭與和平傳統二元對立之間的競爭性互動」。參考 “The Gray Zone,” United States Special Operations Command White Paper, September 9, 2015, https://info.publicintelligence.net/USSOCOM-GrayZones.pdf, p. 1.