美國2019年迄今執行南海政策的觀察
2019.05.21
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壹、新聞重點
2019年4月29日,美海軍軍令部長李察遜(John Richardson)於接受英國《金融時報》(Financial Times)專訪時表示,針對中國海警和海上民兵船隻的挑釁性行為,美國將採取和對待中國海軍同樣的相遇準則。他在2019年1月訪問中國時,向中國海軍司令員沈金龍傳達了這一訊息。而美國國防部印度太平洋安全事務助理部長薛瑞福(Randall Schriver)4月30日在馬來西亞吉隆坡舉行的媒體圓桌會議上表示,美國代理國防部長夏納漢(Patrick Shanahan)將於2019年5月底在香格里拉對話會(The Shangri-La Dialogue)中公布新的印度太平洋戰略。薛氏並就美國的航行自由任務(Freedom of Navigation Operations, FONOPs)與東南亞海上安全倡議(Maritime Security Initiative, MSI)予以說明。[1]5月6日,美國飛彈驅逐艦「普瑞布爾號」(USS Preble)和「鍾雲號」(USS Chung-Hoon)在南沙群島的南薰礁(Gaven Reef)和赤瓜礁(Johnson Reef)12浬內航行,執行2019年第3次FONOPs。
貳、安全意涵
一、美國首度回應中國南海「灰色地帶」作為
2019年3月25日,美軍驅逐艦「柯蒂斯・魏柏號」(USS Curtis Wilbur)及海岸巡邏艦「巴索夫號」(USCGC Bertholf)穿過台灣海峽,「巴索夫號」並首度部署於第七艦隊。3月30日,裝備F-35B Lighting II「閃電II」式隱形戰機的美國海軍兩棲攻擊艦「黃蜂號」(USS Wasp)抵達菲律賓,參加美菲年度「肩並肩聯合軍事演習」(Exercise Balikatan),演練反恐暨人道救援,亦是F-35B戰機首度參演。4月29日,李察遜首度公開宣示將中國海上民兵與海警船視同海軍。
美國海軍上開3個首度,應係因應中國2017年12月27日,北京頒發《中共中央關於調整中國人民武裝員警部隊領導指揮體制的決定》,自2018年1月1日零時起,武警部隊由黨中央、中央軍委集中統一領導。武警部隊歸中央軍委建制。其後,2018年3月21日,北京頒發《深化黨和國家機構改革方案》第6章「深化跨軍地改革」第58點規定,海警隊伍轉隸武警部隊。將國家海洋局(中國海警局)領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。2000年,中共中央批准中國民兵劃入中國人民解放軍。依《中華人民共和國國防法》第22條規定,中國的武裝力量由人民解放軍、武警、民兵組成,由中國中央軍事委員會領導並統一指揮。[2]
因為北京將民兵、武警、海警俱歸中央軍委領導、指揮的體制改革,讓美國相應調整將中國的海警、民兵視同海軍,亦即因應此前中國利用非海軍的武裝漁船,在南海爭議水域執行官方命令,以避免與美國軍方發生衝突的戰術。
二、川普政府持續執行東南亞海上安全倡議
MSI的執行,始於歐巴馬總統時期《2016會計年度國防授權法案》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2016, 2016NDAA)法案第1263條條文,執行期間至2020年9月30日止,所需經費為4.25億美元,分配方式為2016年5000萬、2017年7500萬,2018-2020年各1億元。MSI的本質為建立盟友和合作夥伴的海上能力,以印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南等5個東南亞國家為主。[3]依薛瑞福2019年4月30日發言,MSI下的已知計畫包括菲律賓在2018年收到美國資助的6架掃描鷹無人機(Scan Eagle 2)、馬來西亞安排在2019年9月,印尼則排在2022年。
2019年4月9日,北京大學海洋研究院啟動「南海戰略態勢感知計畫」平臺,並發表《南海局勢:回顧與展望》報告,指出在南海問題上,美國加大對盟國及南海周邊國家的拉攏和施壓,要求盟國配合美國,提升在該地區的力量存在和行動力度。2018年12月28日,薛瑞福表示,為對抗中國,希望美國盟國增強在南海的行動。除了繼續強化MSI之外,美國加強與越南和印尼等國的軍事和情報合作,並支持它們提高應對海洋安全的能力。
參、趨勢研判
一、美國持續於南海擴增軍事行動範圍與強度
2019年初,美國智庫「外交關係協會」(Council on Foreign Relations, CFR)將南海爭端列為一級警戒;2月6日李察遜在美國智庫「大西洋理事會」(Atlantic Council)的演講中指出,如果中國不遵守《海上意外相遇規則》(The Code for Unplanned Encounters at Sea, CUES)相關內容的話,美國將會採取適當的方式讓中國嘗到苦果;2月12日,美國印太司令部司令戴維森上將(Philip Davidson)在參院聽證會中表示「南海環境變化如此劇烈,在許多情況下需要新思路。需重新評估在該地區的存在」;國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)3月1日表示,美菲《共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty)範圍及於南海;3月27日「巴索夫號」穿越台灣海峽後將部署至第七艦隊;4月初「黃蜂號」參與美菲肩並肩演習,艦載F-35B由6架增加為10架,大幅強化對中國的戰略威懾等作為。
除MSI經費外,川普政府另於2018年8月4日由蓬佩奧在東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)宣布援助印太區域3億元,包含外國軍事融資計畫(Foreign Military Financing, FMF)2.9億元及用於打擊跨國犯罪的國際麻醉品和執法基金850萬美元。2019NDAA要求美國國防部長提交《印度-太平洋穩定倡議》(Indo-Pacific Stability Initiative)5年計畫,為在印太地區規劃和提供必要的軍隊和軍事基礎設施,以及後勤能力;將海上安全倡議(MSI)的授權再延長5年,將《東南亞海上安全倡議》重新定義為《印度洋-太平洋海上安全倡議》(Indo-Pacific Maritime Security Initiative),包括孟加拉和斯里蘭卡,作為援助和培訓的受援國,並增加印度為受涵蓋國家,旨在增加南海和印度洋的海上安全和海域警覺性;要求制定有具體基準的戰略,以加強印度作為美國主要國防夥伴的地位,強化與印度的國防和安全合作。[4]2019年3月27日薛瑞福於國會聽證時表示,中國於南海持續軍事化島礁,並部署海基巡航飛彈和長程地對空飛彈系統,對美及友國盟邦威脅更增。研判美國新印太戰略,將正式提出印太版MSI,除區域範圍較前擴大外,投入經費亦可望相應增加。
二、美國將調整彈性適當的兵力因應未來南海挑戰
未來美國為應對可能的區域性衝突,又需避免高價值神盾驅逐艦受損,須調整現行南海航行軍艦配置,加入海岸巡防艦,[5]則需調派更多的海巡船艦與兵力,亦可能部署較小噸位軍艦,以便滿足隨時有輕快兵力,迅速機動靈活的應處中國海警船與民兵機漁船所需。此外,美國將更強調與南海的盟邦與夥伴國家的合作,可能的作法為與周邊國家簽署協議、接受周邊國家委託執行南海海上維安任務,同時訓練友國盟邦海上執法能力,隨著印太版MSI的執行,逐年提高周邊國家區域情、監、偵能力,改善區域海洋領域意識,合作應對各種海上挑戰,共同應處中共大量運用灰色地帶作為。
[1] Demetri Sevastopulo & Kathrin Hille, “US warns China on aggressive acts by fishing boats and coast guard,” Financial Times, April 28, 2019, https://www.ft.com/content/ab4b1602-696a-11e9-80c7-60ee53e6681d; Dzirhan Mahadzir, “U.S. Will Unveil New Indo-Pacific Strategy Next Month,” USNI News, April 30, 2019, https://news.usni.org/2019/04/30/u-s-will-unveil-new-indo-pacific-strategy-next-month
[2] 〈中共中央決定調整中國人民武裝員警部隊領導指揮體制〉,《新華網》,2017年12月27日,http://www.xinhuanet.com/2017-12/27/c_1122175909.htm;〈中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》〉,《中國政府網》,2018年3月21日,http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1;中國民兵是指不脫離生產的群眾武裝組織。是常備軍的助手和後備力量。全中國民兵達數萬人,在軍事活動中具後備軍的作用。
[3] “Section 1263 South China Sea (SCS) Maritime Security Initiative (MSI),” Defense Security Cooperation Agency, https://www.dsca.mil/programs/section-1263-south-china-sea-scs-maritime-security-initiative-msi
[4] See Subtitle E—Matters Relating to The Indo-Pacific Region SEC. 1252. Redesignation, Expansion, and Extension of Southeast Asia Maritime Security Initiative in H.R.5515 - John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Congress.gov, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515/text#toc-HBD32BC080F2A48ECA1F2120819073F10
[5] 另1艘海防隊緝私艦「史崔頓號」(USCGC Stratton WMSL 752)也將部署在印太地區,協助訓練越南與斯里蘭卡等夥伴國家巡邏領海。