美國視中國海警及海上民兵等同於海軍的觀察
2019.05.21
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壹、新聞重點
美國海軍軍令部長李察遜（John Richardson）警告，美方不會對中國海警（China Coast Guard, CCG）或海上民兵（全稱為「人民武裝力量海上民兵組織」，People’s Armed Forces Maritime Militia, PAFMM）與解放軍海軍區別對待，因為他們被用來推進中國的軍事野心。美方將以對付中國海軍的方式回應中國海警和漁船的挑釁，遏制北京在南海咄咄逼人的行為。美國喬治城大學教授兼美中全球議題對話項目執行主任韋德寧（Dennis Wilder）稱，中國海警在2018年納入中共中央軍委直接指揮，讓海警與海軍都隸屬於中央軍委，改善了戰時對海上力量的協調與控制。另在涉及美、越、菲的事件中，中國漁船衝撞他國船隻、封鎖環礁進出航道，並參與奪取珊瑚礁和淺灘的行動。對此，美國海軍戰爭學院教授艾立信（Andrew Erickson）呼籲美國海軍應該全面對付中國的海上力量。[1]
貳、安全意涵
中國海上民兵通常會接受物資裝卸載、制定航行計畫、執行海上搜救、參與海上運補、策應海警與掩護友船、海上偵察作業、漁業資源保護、海洋維權與警戒、救生筏操作等相關訓練，他們既能以捕魚安生，也能夠協助遂行「海洋糾紛中的低強度對抗」行動。
一、美軍政策勢必需要改弦更張
以往美國海軍面對中國海上民兵的低強度行動，總是顯得左支右絀；由於應對目標為民船，應處的態度比較謹慎，因此每每給予PAFMM可乘之機，最後被迫中止任務。2019年5月2日，美國國防部提交國會的《2019中國軍事與安全發展報告》（Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019，簡稱《中國軍力報告書》）指出，PAFMM在實現政治目標而不引起軍事衝突的強制行動中發揮著重要的作用。[2]儘管PAFMM屬於非正規武裝力量，但他們總是被部署在第一線，接著才是CCG，做為正規部隊的PLAN反而殿後。美國智庫和學者稱PAFMM為PLAN和CCG之外的「第三海軍」（the third sea force），期期以為對這支「準軍事部隊」不可掉以輕心。從美國防部向國會的年度報告內容以及李察遜把CCG和PAFMM視同PLAN的決定顯示，PAFMM的力量和發展備受關注，美國海軍實際面臨了若不改變以往應對中國海警和海上民兵的政策，將一直處於不利的態勢。因此，勢必需要改弦更張，另行籌謀對策。
二、目標定位清楚有利處突應對
兼具民兵身分的中國漁民配合海軍和海警，不僅從事海上巡邏、海上對峙和逼退外國船隻等行動，形成對海上威脅的「灰色地帶」（gray zone），[3]這不僅給美艦帶來航安顧慮，也讓非作戰艦艇無法順利執行任務。例如，2015年10月，美驅逐艦「拉森號」（USS Lassen, DDG 82）在南沙渚碧礁12浬內遭中國漁船「搶船頭」，製造碰撞危機；2009年3月，測量艦「無瑕號」（USNS Impeccable, T-AGOS 23）在海南島南方75浬（約140公里）處遭中國海監船和漁船騷擾，佈放的拖曳式聲納被漁民撈起，任務被迫中斷；同年5月，「勝利號」（USNS Victorious, T-AGOS 19）在黃海從事海底調查亦遭兩艘漁船迫近干擾，雖嘗試以水柱驅離，卻引來30幾艘漁船包圍，最後不得不透過海事頻道CH-16呼叫CCG前來解圍，任務同樣無法繼續執行。PAFMM如法炮製干擾美艦的類情，在過去10年期間不斷上演，取得了一定程度的效果。美方正式宣告將CCG和PAFMM視同PLAN，目標定位清楚之後，遭遇類情即束手無策的情況可望得以避免，爾後美方對於PAFMM的干擾行動也將不至於陷入被動因應的局面。
參、趨勢研判
一、美國應對中國海上力量的態度將更強硬
美國揚言將「以對付中國海軍的方式回應中國海警和漁船的挑釁」，然以往並無「對付中國海軍」的具體事例。因此，究係將以何種方式應對干擾美艦航行的中國海警和海上民兵，仍待觀察。但為了有效遏制CCG和PAFMM對美艦執行「航行自由行動」（freedom of navigation operations, FONOPs）以及海洋科學調查研究等任務的干擾，美方把CCG和PAFMM當作是PLAN的態度，必須在爾後的海上相遇事件中付諸具體行動，以劍及履及的強硬態度展現決心，才可能使其宣示取得信而有徵的效用。
二、美艦將採軍事手段因應中國漁船的干擾
對美艦而言，最困難的就是很難辨識出那些是屬於中國海上民兵的漁船。因此，必須預先設想，凡符合下述想定情況之一者，一律視為PAFMM的漁船。第一，試圖接近包圍美艦的漁船；第二，試圖穿越美艦艦艏迫使停船的漁船；第三，試圖干擾美艦從事海洋調查作業的漁船。中國海上民兵既被視為海軍，其漁船即可不以民船視之，但凡PAFMM對美艦形成的任何干擾，都可以視做一種「軍事挑釁」行為；應處的對象就是「軍事目標」，理所當然必須以「軍事手段」回應。
[1] 迪米、席佳琳，〈美國將把中國海警及海上民兵視同海軍〉，《金融時報》，2019年4月29日，http://big5.ftchinese.com/story/001082553?ccode=LanguageSwitch。
[2] “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019,” Office of the Secretary of Defense, May 2, 2019, https://tinyurl.com/y2evaudd
[3] 近年來，「灰色地帶」（gray zone）一詞在美國的戰略研究界日益引起重視和討論。美國2010年提出的《四年國防評估報告》（Quadrennial Defense Review Report）最早提出「模糊的灰色地帶」（ambiguous gray area）的說法，指既不完全是戰爭、也不完全是和平的安全挑戰。美國特種作戰司令部於2015年發布題為「灰色地帶」的白皮書，將「灰色地帶」挑戰定義為發生在「國家或非國家行為體之間和內部的、處於戰爭與和平傳統二元對立之間的競爭性互動」。參考 “The Gray Zone,” United States Special Operations Command White Paper, September 9, 2015, https://info.publicintelligence.net/USSOCOM-GrayZones.pdf, p. 1.