習近平「一國兩制」的收與放：以處理香港「逃犯條例」為例
2019.07.12
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壹、新聞重點
2019年7月7日，因香港政府修訂《逃犯條例》引發的「反送中」抗爭，首次在九龍發起示威遊行，大量人潮湧入尖沙咀和高鐵西九龍站，並於晚間佔領旺角彌敦道，入夜後警方清場，與示威者爆發流血衝突。7月2日，陸委會主委陳明通在華府一場美台關係研討會的演說中表示，台灣人民看到香港的現狀，不接受「一國兩制」已經成為「台灣共識」。此外，2019年6月24日，美國國務院前亞太副助卿柯慶生（Thomas Christensen）在另一場研討會指出，台灣的民進黨在2020總統大選前獲得兩項政治大禮，一是中國國家主席習近平2019年初強調「一國兩制」的談話，另一項則是香港反對修訂《逃犯條例》引發的問題，讓台灣總統蔡英文處於有利地位。[1]
貳、安全意涵
香港的「反送中」風潮與北京對台拋出的探索「一國兩制台灣方案」，都涉及習近平的「一國兩制」決策。北京當局推動「一國兩制」，至少有四大面向的考量—深化「一國兩制」對港澳之治理、對台灣宣揚進而落實「一國兩制」、因應美英日等國關切與壓力，以及中共內部的壓力。北京政府不會放棄「一國兩制」，但習近平對該政策的收放與進退，對港澳及台灣的未來發展至關緊要，值得吾人關注。
一、暫緩修例是習近平上任以來最大的讓步
雖無證據顯示此次香港修改《逃犯條例》是依據北京指示，但北京政府對香港修例的支持無庸置疑。2019年5月中旬到6月上旬，中聯辦（中共人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室）、國務院港澳辦（國務院港澳事務辦公室）、主管港澳事務的國務院副總理韓正、外交部、國台辦，都先後公開表態支持修訂《逃犯條例》。[2]6月12日，國台辦發言人安峰山表示，「一國兩制」是解決香港問題的最佳方案，並取得了「舉世矚目」的成功。林鄭月娥對群眾的訴求強硬以對，與北京的支持有直接關係。
在《逃犯條例》二讀（預定為6月12日）前夕，103萬港人於6月9日走上街頭；12日，上萬群眾包圍立法會，爆發警民衝突，迫使立法會宣布延遲開議。此時，國際社會也紛紛表達關切。6月10日，美國國務院發言人歐塔加斯（Morgan Ortagus）在例行記者會上表示，「一國兩制」架構持續受到破壞，可能危及美國賦予香港的特殊地位（指1992年通過的《美國—香港政策法》賦予香港關稅和貿易上完全自治的地位）。[3]12日，加拿大外交部發表聲明，呼籲港府在修改《逃犯條例》前，應該给予足夠時間徵詢意見，並重新考慮。次日，德國外交部支持示威民眾訴求，表示若港府仍決定修訂《逃犯條例》，德國將考慮廢止與香港的引渡協定。面對憤怒的香港民眾與國際壓力、習近平尚待在大阪G20與川普會面以處理美中貿易戰問題，以及北京仍須維持香港金融中心地位（香港是中國最大外資來源）以吸引外企外資等因素，香港政府於6月15日迅速做出暫緩修例的決定。《紐約時報》（New York Times）評論指出，林鄭的決定是2012年習近平掌權以來，針對單一政治議題最大的讓步。[4]
二、探索「一國兩制台灣方案」在台受挫
2019年1月2日，習近平在《告台灣同胞書》40週年講話中拋出探索「一國兩制台灣方案」之議，雖然蔡總統當天下午立即嚴正表示決不接受「一國兩制」，但台灣有部分親中政黨與人士表示呼應。2019年3月，高雄市長韓國瑜訪問香港和澳門時，進入中聯辦與港澳中聯辦主任（分別為王志民與傅自應）會面，引發相當大的爭議。但香港出現的大規模「反送中」抗爭對台灣因應「一國兩制」也產生明顯影響。例如，郭台銘在6月10日表示，「一國兩制」在香港已被證明是失敗的做法；韓國瑜在6月15日造勢活動上，一改過去的迴避姿態表示，如果有機會當選中華民國總統，「保證『一國兩制』絕對不會在台灣這塊土地出現」。此外，針對7月5日國台辦主任劉結一稱，已與洪秀柱、郁慕明、高金素梅等人，達成「共同反對台獨分裂，攜手推進祖國和平統一進程」等共識一事，國民黨文傳會主委程美華也表示，此為洪的個人行為，國民黨的一貫立場就是「九二共識，一中各表」，反對台獨，不接受「一國兩制」。
根據台灣民意基金會6月24日公布的民意調查，高達71%的台灣民眾支持香港「反送中」運動。在「反送中」運動影響下，有49.7%台灣民眾支持台灣獨立、25.4%主張維持現狀，13.6%民眾支持兩岸統一。支持台獨的比例達到28年來次高；支持兩岸統一的民眾，則比2019年1月減少了9.1%之多。[5]在當前台灣社會氛圍與國家安全法制修訂下，除極少數傾統人士外，響應「一國兩制台灣方案」的聲浪已趨於沉寂。
參、趨勢研判
一、北京須在多重議程下審酌香港治理難題
在北京眼中，「一國兩制」不能只強調香港的高度自治，凌駕其上的，是北京政府的全面管制權。2003年，香港因「23條」立法引發50萬民眾上街後，中聯辦開始加強對香港特首、立法會選舉，及香港媒體、社會團體的控制。習近平上任後，更強調對香港的全面管治權，堅持「以愛國者為主體」的港人治港，支持香港「融入國家發展大局」，中國允許香港的自主空間逐漸緊縮。但另一方面，從2012年「反國民教育」開始，到「佔領中環」、反高鐵「一地兩檢」，到這次的「反送中」條例，也顯示香港民間爭取自由、法治、民主的力量正持續強化。
7月7日，九龍「反送中」大遊行從尖沙咀到廣深港高鐵的西九龍站，持續表達訴求，並傳出可能出現全香港18區接力遊行。8日，香港壹傳媒集團創辦人黎智英赴美會見美國副總統彭斯（Michael Pence）與國務卿蓬佩奧（Michael Pompeo），籲請美國支持「反送中」；同日，香港歌手何韻詩出席瑞士日內瓦聯合國人權理事會，就香港反送中運動情況發表簡短演說。7月10日，《路透社》（Reuters）引述專家分析指出，林鄭月娥力挺送中惡法，造成香港大反彈，進一步影響中國向台灣推銷「一國兩制」，北京希望她處理好善後離開，時間最遲在2020年9月香港立法會選舉前。短期內，「反送中」抗爭仍將是北京政府的棘手難題。
習近平上任迄今6年多的鐵腕反腐，在內部樹敵頗眾；近兩年各種政策不斷左傾，也失去共黨內部開明派的支持；加上美中貿易戰、科技戰、金融戰的競爭日趨激烈，習近平的執政必須在內憂外患中持續前進。在諸多因素考量與內外部壓力下，北京對香港的掌控，可能必須視情況做出必要的讓步。但這些都只是「一國兩制」施政節奏與力度的調整，絕非放棄。北京治港，依然會逐步緊縮「兩制」的空間，直到實現「只有一國，沒有兩制」。
二、北京暫緩兩制探索但將持續深化對台影響
2014年9月，習近平在北京會見台灣統派團體，就已提出「和平統一」與「一國兩制」是解決台灣問題的基本方針，「一國兩制」在台灣的具體實現形式，會充分考慮台灣現況，充分吸收兩岸各界意見和建議。2018年11月，中共自認對台灣九合一選舉的工作取得一定成果。12月18日，習近平在「中國改革開放40週年慶祝大會」上即發表談話，首度宣稱要「牢牢掌握兩岸關係發展主導權和主動權」。12月31日，國台辦主任劉結一接受《央視》專訪進一步指出，2019年北京將加強主導兩岸關係，朝統一方向邁進。2019年1月的「習五條」，則宣告將「統一」列上正式議程，開始全力推動。5月10日，中國全國政協主席汪洋在「第四屆兩岸媒體人北京峰會」上，更直接要台媒宣傳「一國兩制」。
6月26日，國台辦發言人仍稱，「一國兩制」充分考慮台灣的實際情況，是解決台灣問題的最佳方案。但在「反送中」風潮與台灣社會氛圍下，不論民進黨或國民黨競逐總統候選人資格的政治人物，均公開拒斥「一國兩制」。對北京而言，暫時放緩對「一國兩制台灣方案」的推促力道，持續深化對台灣政治、經濟、社會各面向的影響力作為，甚至左右2020年1月的台灣總統大選結果，應是現階段更為務實的做法。但對於暫時沉寂的「一國兩制台灣方案」，台灣方面仍不可不審慎因應。
[1] 許寧，〈分析：習近平或因兩岸問題面臨領導層內部壓力〉，《美國之音》，2019年7月4日，https://tinyurl.com/y22pka7n；Duncan DeAeth, “PLA putting pressure on Xi Jinping over Taiwan: CSIS analyst,” Taiwan News, July 4, 2019, https://tinyurl.com/y295gaye；Zin Kao, “Beijing accidently gave Taiwan President Tsai Ing-wen two ‘political gifts,’ said former US official,” Taiwan News, June 25, 2019, https://www.taiwannews.com.tw/en/news/3731810。
[2] 2019年5月15日，香港中聯辦主任王志民主持該辦會議時，首度表態支持香港特區政府修訂《逃犯條例》；同日，國務院港澳事務辦公室也聲稱港府修法是「合適、合理、合法」；5月21日，國務院副總理韓正接見香港訪京團時申明，特區政府修訂《逃犯條例》係合憲並彰顯法治，中央完全支持。中國外交部、國台辦也在5月底、6月初，多次由發言人聲明中央政府完全支持香港政府修訂相關條例。
[3] 2019年5月6日，美國總統川普在推特上談到美中貿易戰時表示，「不能接受重新談判。將（對中）課徵更多關稅，香港也將納入其中」。6月10日，美國國務院發言人明白表示，「一國兩制」架構持續受到破壞，可能危及美國賦予香港的特殊地位。19日，美國眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi；民主黨，加州）也稱美國兩黨應儘速立法，要求白宮證明中國繼續維持香港的特殊地位，若兩制無法存續，香港享有的經濟優惠待遇，很可能不復存在。此處係指1992年《美國—香港政策法》將香港視為在關稅和貿易上完全自治的地位，可能遭到取消。
[4] Keith Bradsher, “How Hong Kong’s Leader Made the Biggest Political Retreat by China Under Xi,” New York Times, June 15, 2019, https://tinyurl.com/y2lydhfk
[5] 〈新形勢下的2020台灣總統大選（2019年6月24日）〉，財團法人台灣民意基金會，2019年6月24日，https://reurl.cc/OWqgD。