川普與金正恩2019年板門店會面之觀察
2019.07.12
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壹、新聞重點
美國總統川普(Donald Trump)於2019年6月29日結束G20大阪高峰會後,隨即前往南韓,並於6月30日到達兩韓非軍事區的板門店,與北韓領導人金正恩會面,成為首位踏上北韓領土的美國總統。這也是自2019年2月28日河內會談破局後雙方的首次會面,一般稱為「川金三會」。[1]
「川金三會」前後發生的幾個事件值得關注。習近平於2019年6月20日訪問平壤,與金正恩進行會談。金正恩在會談時表示北韓等待美國對兩國停滯的會談做出令人期待的回應;習近平則表示中國政府希望在朝鮮半島非核化扮演建設性角色。值得注意的是,距離上一次中國國家領導人訪問北韓,已有14年之久。川普於6月29日清晨於推特發文,表示將前往兩韓非軍事區,並期待見到金正恩。隨後,在同日上午與習近平在G20大阪高峰會晤談。川普在「川金三會」後於7月2日的推特發文指出,美國與北韓兩國工作階層的會談將在數週內開展。[2]
貳、安全意涵
一、「川金三會」彌補河內會談的失敗
就川普而言,在外交上至少面臨三個難題,除了北韓的核武問題,還包括了中美貿易爭端以及伊朗的濃縮鈾問題。如前所述,北韓核武問題自2019年2月底便停擺。因此,如能促成川、金的會面,可以為美國與北韓的關係發揮破冰的作用。後續若能適當處理,對川普競選連任有加分的效果。
就金正恩而言,自河內會談破局後,再無適當時機與美國進行談判。北韓試圖引起美國的注意,但效果僅止於曇花一現,未能促使雙方重回談判桌。譬如2019年5月28日短程飛彈的試射,曾經引起一陣漣漪。美國單獨與北韓進行廢除核設施的工作會談,乃至川普與金正恩的會面,都顯示出北韓國際地位的增強。對金正恩而言,與川普的會面更能凸顯出與世界唯一超強領袖平起平坐的地位。這樣的國際威望(prestige),金正恩曾經擁有過,再度取得之極可能是金正恩念茲在茲的優先事項(見附表)。
二、川普發動突襲式的會面
川普在前往G20大阪高峰會前便已經盤算進行「川金三會」,並曾經向美國國會透露,但白宮官員要求國會保密以維護元首安全。對於和金正恩會面一事,川普一直秘而不宣,直到6月29日凌晨(大阪時間)才在推特上發文表示將於6月30日前往兩韓非軍事區,並希望能在那裡見到金正恩。29日上午,北韓外交部第一副部長崔善姬表示,川普的提議「很有意思」,但尚未收到美國的正式邀請。顯然以不合外交程序的方式拖延雙方領導人會面。因此,川普在29日下午出席G20大阪高峰會的記者會提及,已告知金正恩將造訪兩韓非軍事區一事,但對於「川金三會」是否能順利舉行則並無把握。[3]川普只給了金正恩一天的時間來處理「川金三會」這個議題,且在會談前一日才通知,因此採取的是一個奇襲式的外交手段。
三、「川金三會」對北韓的助益較大
由於國際社會對北韓的經濟制裁並未撤銷且嚴格執行,北韓與全世界的貿易往來幾近遭到完全斷絕。禍不單行的是,北韓尚且蒙受四十年來未有之旱災所造成的農損。若北韓能恢復與美會談,即便無法獲得部分經濟制裁之解除,至少可以爭取國際的同情,讓對北韓友好的國家有發聲撤銷部分經濟制裁的著力點。由此觀之,「川金三會」顯然對北韓有利。儘管川普也面臨了國內農損與貿易損失的問題,甚至這些損失可能影響川普競選連任,但這些問題的癥結不在北韓,因此「川金三會」無助於減輕或解決這些問題。兩相對比,金正恩更需要「川金三會」。[4]
參、趨勢研判
一、「川金三會」不代表讓步
「川金三會」成功地達到了破冰之目的。但破冰只是重行接觸,進而重啟談判,而非代表美國或北韓必定在談判上讓步。就美國而言,《紐約時報》(New York Times)一篇分析指出,「川金三會」後美國可能採取凍結北韓核武現況的方式,求其不繼續發展即可。但這個分析立刻被美國國家安全顧問波頓(John Bolton)與川普總統駁斥。在「川金三會」後,北韓也隨即進行了「測試」。北韓駐聯合國代表團於2019年7月4日發表聲明,指責美國一方面進行「川金三會」營造和平氣氛,另一方面聯合英國、德國與法國發出公開信給聯合國所有會員國呼籲加大經濟制裁的力道。北韓駐聯合國代表團並指責美國認為經濟制裁是解決所有問題的萬靈丹。[5]因此,即使北韓比較需要「川金三會」,但在兩國關係破冰之後,北韓並未示弱。可想見,在恢復溝通後,雙邊談判仍將維持拉鋸的型態。除了避免談判觸礁之外,還有利於雙方各自爭取最大的利益。
二、美國將維持「川金會」的排他性
如前所述,「川金三會」前,習近平曾與金正恩在平壤進行會談,並表示希望扮演建設性角色。川普旋即提議和金正恩會面。因此,習近平訪問北韓可說是成功地促成金正恩與川普的第三次會面。值得注意的是,川普的考量點可能是為了防止中方勢力再次介入北韓問題。
川普先造訪南韓並在南韓總統文在寅的陪同之下前往兩韓非軍事區,但「川金三會」舉行時文在寅卻被排除在外,中方也未在「川金三會」的邀請之列。「川金三會」因而維持了前兩次會面的排他性。未來,川普應會維持單獨與北韓商談的形式,以便排除第三方勢力介入及順利達成最後協議。中方勢力的介入從中國駐南韓大使邱國洪的演講可看出端倪。邱國洪大使於7月10日在南韓國會演講時,稱讚了「川金三會」,並提倡以多邊會談來討論北韓的核計畫。[6]換言之,中國仍然不放棄以多邊會談的方式,介入美國與北韓的核武會談。
附表、川金之會面/不會面的分析
|
會面的好處 |
不會面的好處 |
美國 |
· 排除中方勢力介入 · 維持雙邊會談的排他性 · 重啟溝通管道為連任加分 |
· 讓經濟制裁持續產生效果 |
北韓 |
· 為兩國關係破冰 · 恢復擁核國的國際威望 · 爭取經濟制裁部分取消 · 爭取國際同情 |
· 維持國際社會的認知,即河內會談破局可歸咎川普 |
資料來源:章榮明整理自公開資訊。
[1] 〈川金三會創造歷史 融洽氣氛帶來和平希望〉,《中央社》,2019年6月30日,https://www.cna.com.tw/news/aopl/201906300189.aspx。
[2] 有關習近平訪平壤,請見 “North Korea’s Kim meets China’s Xi, says awaiting US actions,” Associated Press, June 21, 2019, https://tinyurl.com/y2jnm52w;亦請見鍾志東,〈習近平複雜化中美貿易戰下的平壤行〉,《國防安全週報》,第53期,頁8-9。關於與金正恩會面,請見川普推文,2019年6月28日,https://tinyurl.com/y4z225z8;關於工作階層的會談,請見川普推文,2019年7月1日,https://tinyurl.com/y4cwc4h8。本文裡的時間為大阪當地時間(GMT+9);大阪與平壤無時差;推特使用的是格林威治時間(GMT)。
[3] “North Korea says Trump-Kim meet at DMZ ‘very interesting suggestion’,” Reuters, June 28, 2019, https://tinyurl.com/y3etz2l2; “Trump Became The First US President To Enter North Korea While Meeting With Kim Jong Un,” BuzzFeed News, June 30, 2019, https://tinyurl.com/y3m3n6ez
[4] Timothy W. Martin and Dasl Yoon, “North Korea Warns of Worst Drought in Decades, But Some Question Famine Fears,” Wall Street Journal, May 17, 2019, https://tinyurl.com/y3h2k4rw;關於農業州的票倉及貿易損失,請見章榮明,〈川普總統在2019年5月美中貿易談判的決策〉,《國防安全週報》,第47期,頁21, 23-24。
[5] “In New Talks, U.S. May Settle for a Nuclear Freeze by North Korea,” New York Times, June 30, 2019, https://tinyurl.com/yx9rwxnu; “Trump Officials Are Split Over Approach to North Korea Talks,” New York Times, July 1, 2019, https://tinyurl.com/y26fdq2p; “North Korea says US ‘hell-bent on hostile acts’ despite Trump-Kim meeting,” CNBC, June 4, 2019, https://tinyurl.com/y5pubgu4
[6] 〈中國駐韓國大使:高度評價美朝板門店峰會〉,《美國之音》,2019年7月10日,https://tinyurl.com/y2jeuhhm