俄羅斯緊急情況部運作之檢討：以伊爾庫茨克州洪災為例
2019.07.12
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壹、新聞重點
俄羅斯西伯利亞聯邦區伊爾庫茨克州（Irkutsk Region）於2019年6月底爆發洪災，圖倫區（Tulunsky District）、春斯基區（Chunsky District）、下烏金斯克區（Nizhneudinsky District）、泰舍特區（Tayshetsky District）、濟馬區（Ziminsky District）與奎屯區（Kuytunsky District）等地因而進入緊急狀態（參見圖1）。
圖1、伊爾庫茨克州洪災災區示意
註：紅色地區為伊爾庫茨克州，黑色地區則為災區。
資料來源：劉蕭翔取自公開資料加以後製。
從俄羅斯聯邦民防、緊急情況及消除自然災害後果部（Ministry for Civil Defense, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters，國際通稱EMERCOM，以下簡稱緊急情況部）部長濟尼切夫（Yevgeny Zinichev）於7月3日在總統與政府成員會議的報告得知，伊爾庫茨克州有31個村鎮，超過3,400座房舍遭洪水淹沒，受影響災民超過8,000人。俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）則已指示，視伊爾庫茨克州洪災為聯邦等級緊急情況，並建立特殊級的應急機制。另截至7月10日，已有25人證實遇難。[1]
貳、安全意涵
一、氣候變遷考驗緊急情況部災害應急能量
氣候變遷最顯著的效應，莫過於海平面上升。相對於低海拔國家可能因此滅頂，地處高緯的俄羅斯卻反倒受惠，不僅其北方航線得以開發，凍土帶資源得以開採，適宜人居的土地亦將出現。然偏遠地帶得以開發之際，未知風險亦隨之而來。蓋因氣候變遷使得全球極端氣候頻傳，而且更加不可預測。以此次遭洪災重創的伊爾庫茨克州為例，當地甫發生天然森林火災，隨即又爆發聯邦等級緊急情況的洪災，緊急情況部因而隨即展開救援，投入的人力物力亦不斷增加。
2019年6月28日，災區計有485位救援人員、101件裝備與船舶41艘；6月29日，當地救援人員已超過570位，設備125件、船舶49艘、飛機5架，其中有380多人、56件設備、42艘船舶與5架飛機來自緊急情況部；7月1日，災區現場進行救援的人力物力，合計已超過1,410人、287件設備、63艘船舶與4架飛機。這顯示災情已超出緊急情況部的應變能量，其他部會因而相繼加入支援，如國防部即於7月1日派遣超過1,300名官兵和約300件軍事專業裝備，包括一架An-12運輸機和2架Mi-8直升機前往災區提供援助。[2]
緊急情況部成立於1994年1月，其目的在於彌補俄國此前於災害應急統籌協調的不足，以因應多樣的天災人禍，但災害接連而來，規模愈發龐大，對緊急情況部災害應急能量實為極大考驗，其負擔也愈發沉重。
二、緊急情況部承總統之命居間協調
俄國現行災害應急管理機制係由85個聯邦主體組成的「緊急狀態預防與消除的統一國家體系」（Unified State System of Emergency Prevention and Elimination），包含地域與功能兩個子系統，旨在因應意外與緊急情況，並強化對受害者的援助。地域子系統建置於各聯邦主體，旨在預防與消除聯邦境內突發事件。功能子系統由聯邦行政當局創建，旨在保護人口和地區免受緊急情況影響，以及分配經濟援助。應急層級分為特殊、聯邦、區域、地方和單位（объект，此處意指生產或社會活動場所）五級。緊急情況部為緊急情況管理常設機構，負責協調跨部會合作與定期培訓演習，包括運用消防、救援與準軍事單位以達成任務，而緊急情況部轄下「國家危機情況管理中心」（National Crisis Management Center, NCMC）則負責日常災情監控與指揮協調。[3]
此次洪災爆發後，災害應急機制伊爾庫茨克州子系統與緊急情況部伊爾庫茨克州總局，在2019年6月28日已進入「緊急情況」模式並展開救援行動。西伯利亞、貝加爾（Baikal）與克拉斯諾亞爾斯克（Krasnoyarsk）地區鄰近的救援單位亦投入支援。6月29日，普欽隨即於伊爾庫茨克州布拉茨克市（Bratsk）召開會議，並做出滿足災民生存需求、即刻發放補償金、評估損害與盡速恢復基礎設施等救災指示；另又指示副總理穆特科（Vitaly Mutko）主持政府委員會，協調各方以及時恢復運輸、電力和社會生活設施。聯邦政府亦於6月29日撥款6.62億盧布援助災民。6月30日，普欽又命令國防部長紹伊古（Sergey Shoygu）必要時派軍隊赴災區援助。7月3日，普欽聽取災情報告時，除責成伊爾庫茨克州州長列夫琴科（Sergey Levchenko）務必解決災民工作、居住與學齡兒童就學問題，另又簽署《關於消除伊爾庫茨克州洪水後果的措施》（On Measures to Mitigate the Consequences of the Flood in the Irkutsk Region）命令，認定洪災為聯邦等級緊急情況並建立特殊級的應急機制，同時派遣聯邦武裝部隊和其他軍事單位協助消除洪災造成的緊急情況。[4]
因普欽個人特質之故，總統便成為俄國災害應急機制實際運作的決策核心，遇緊急重大事件常直接指揮或透過聯邦安全會議協調。緊急情況部則為承總統之命的執行機關，若災情規模若超出其能力因應範圍，必要時亦能協調請求其他相關部會，如內務部、國防部和國家近衛軍（National Guard）部隊的適時支援。如此一來，形成緊急情況部向上對總統負責，居間協調相關政府部會，向下統合各聯邦主體的災害應急管理決策機制（參見圖2）。
圖2、俄羅斯災害應急管理決策機制
資料來源：劉蕭翔繪製。
參、趨勢研判
一、緊急情況部仍需大量資源投入
緊急情況部編制龐大，除於聯邦各級設有機構外，又有各種因應不同災害緊急情況的專業救援部隊，還有多所教育機構，可自行培訓所需人才。此外，轄下的空中救援隊更使其能迅速投射救援力量與運送物資至國內外。然而，此次洪災顯示縱令緊急情況部應急專業力量強大，當災害規模大時也不免捉襟見肘，仍需大量資源投入。
2019年6月11日，緊急情況部部長濟尼切夫於國會上院－聯邦委員會（Federal Assembly）報告時，亦指出緊急情況部目前的困境。其表示該部目前有1/3的消防與救援設備需要更換，而需要現代化的消防與救援設備更超過18,000件。現有航空器的數量與狀況，亦不足以為全國提供保障，尤其是重型運輸機的短缺，而且每個聯邦主體至少都應配備一架直升機。然而，由於資金短缺，2017年與2018年的直升機定期維修並未執行，僅能依靠庫存裝備維持適航性。[5]
二、俄國當局將致力為緊急情況部攬才與鼓勵義消投入救災
緊急情況部被譽為俄國效率最高、最忙碌的部門之一，在國內外享有高度評價。其成立迄今歷經不斷變革，編制與功能已相對完善。2002年，緊急情況部更納編內務部的國家消防總局，增添二十多萬名消防專業人力與各樣專業設備，但過於廣袤的國土仍令其救援時左支右絀。
緊急情況部人力相對不足的情況，即於此次洪災浮現，此又以消防救援單位為最，故有賴當局延攬人才與鼓勵義消的投入，提升待遇則是最有效的方法。如濟尼切夫此前於聯邦委員會報告時，即表示國家對義消的社會支持與福利補貼不足，僅有若干聯邦主體為之。此次洪災檢討時，普欽亦下令為緊急情況部消防人員調薪，擬從目前1.6萬盧布左右的月薪待遇，提高至2.4萬盧布，而緊急情況部員工薪資亦擬於下年度提升。[6]凡此已代表俄國當局正視問題，而且正積極處理中。
[1] “Евгений Зиничев принял участие в совещании Президента России с членами Правительства,” МЧС России, 3 июля 2019, https://tinyurl.com/y494a4n3; “Executive Order on flood relief efforts in the Irkutsk Region,” President of Russia, July 3, 2019, https://tinyurl.com/y44m2w7z; 〈俄緊急情況部：伊爾庫茨克州洪災導致死亡人數升至25人〉，《俄羅斯衛星網》，2019年7月10日，http://big5.sputniknews.cn/russia/201907101028973029/。
[2] “Спасатели МЧС России оказывают помощь пострадавшим в Нижнеудинском районе Иркутской области,” МЧС России, 28 июня 2019, https://tinyurl.com/y56su35c; “Глава МЧС России работает в зоне подтопления в Иркутской области,” МЧС России, 29 июня 2019, https://tinyurl.com/y24y3sd6; “Глава МЧС России Евгений Зиничев определил первоочередные задачи для ликвидации последствий ЧС на территории Иркутской области,” МЧС России, 1 июля 2019, https://tinyurl.com/y6tktsre; 〈俄派1300餘名官兵前往伊爾庫茨克州受災地區幫助救災〉，《俄羅斯衛星網》，2019年7月1日，https://tinyurl.com/y5wv7f3s。
[3] 綜整自“Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ ‘О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера’,” МЧС России, http://www.mchs.gov.ru/law/Federalnie_zakoni/item/5378559; “Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС),” МЧС России, https://www.mchs.gov.ru/dop/terms/item/87475，以及俄國緊急情況部（МЧС России）網站資訊。
[4] “Совещание по ситуации с наводнениями в Иркутской области,” Президент России, 29 июня 2019, http://kremlin.ru/events/president/news/60862; “Putin Orders Military to Join Flood Relief Efforts in Russia's Irkutsk Region If Needed - Kremlin,” Sputnik International, June 30, 2019, https://sputniknews.com/russia/201906301076107930-putin-military-join-flood-relief-efforts/; “Executive Order on flood relief efforts in the Irkutsk Region.” 「緊急狀態預防與消除的統一國家體系」運作模式有三，分別為日常活動、高度警惕與緊急情況。
[5] “Глава МЧС России Евгений Зиничев выступил на пленарном заседании Совета Федерации,” МЧС России, 11 июня 2019, http://www.mchs.gov.ru/dop/info/smi/news/item/34124304
[6] “Глава МЧС России Евгений Зиничев выступил на пленарном заседании Совета Федерации;” “Совещание с членами Правительства,” Президент России, 3 июля 2019, http://kremlin.ru/events/president/news/60896。目前1盧布約折合0.49台幣，故1.6萬盧布約為7,840台幣，2.4萬盧布則約為11,760台幣。