中國近期陸鄰邊界安全之鞏固
2019.09.06
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壹、新聞重點
根據2019年9月2日《新浪軍事》報導，俄羅斯近期已將中國訂購的最後一批S-400飛彈交付給中國，而這批S-400部署的地點會是中國與巴基斯坦的邊界地帶。該報導認為，這讓「巴鐵」[作為中國堅強盟友的巴基斯坦]北方國土的很大一部分面積處在S-400的保護下，等於使「巴鐵」獲得一支特殊援軍。該報導表示，如果中國在西部部署S-400，一方面可以保證國家安全，另一方面還能保證巴基斯坦的安全。[1]無論該報導是否屬實，對特定國家來說，中國軍事媒體刻意「揭露」解放軍擬於西部部署S-400飛彈之動作，已適足為中國與陸鄰邊界安全帶來變數。
自2013年習近平提出「治國必治邊」主張以來，鞏固陸地邊界安全，便成為中國重要外交課題之一。中國與各個陸鄰國家之邊界安全協商，遂成焦點。
貳、安全意涵
一、中國近期與陸鄰邊界安全協商之輪廓
經梳理相關文件，可知中國與陸鄰邊界安全協商之進程，大抵有以下4個階段：首先是商簽「邊界問題條約」以展開勘界工作，其次是簽署「邊界議定書」以確認標界並繪製地圖，其三是施行國界聯合檢查以因應地貌變遷問題，其四是簽署「國界管理制度協定」以解決相關邊境事務。
此外，中國與其陸鄰國多於1960年代完成前兩階段之協商工作，迄今與中國簽署「國界管理制度協定」之陸鄰國家包含：緬甸（1997）、寮國（1997）、朝鮮（2001）、哈薩克（2006）、俄羅斯（2008）、越南（2009）、蒙古（2010）、塔吉克（2012）、巴基斯坦（2013）；至於尚未簽署該協定之陸鄰，則有阿富汗、吉爾吉斯、尼泊爾、不丹與印度。該5國中，阿富汗（1965）與吉爾吉斯（2004）早已和中國簽署「邊界議定書」，尼泊爾則與中國進入到同意商簽「邊界管理制度協定」之階段（2018），又不丹與中國之邊界談判似中止於2014年，至於印度則仍未與中國完成第一階段之協商工作。
二、中印協商為中國近期陸地邊界安全之重心
綜觀2018年初至2019年8月中國與陸鄰諸國有關邊界安全之協商，內容囊括國界檢查、邊境管理、防務合作及法制建設等等。而在此間合計20次的協商中，便有5次係以中印邊務為標的。倘以協商框架升級一節而言，中印邊界安全協商無疑是2018年底以來中國陸地邊界安全之焦點。
中印邊界安全協商框架包含部長級的中印邊界問題特別代表會晤，[2]以及司長級（中國外交部邊海司司長及印度外交部東亞司）的中印邊境事務磋商和協調工作機制。[3]經考察2018年以來該框架之運作，足認中印兩國在邊界安全協商上確有相當之開展。首先是前述司長級之機制，已從原來1年舉辦1次之頻率，提升為1年舉辦2次之規模（2018年於3月、9月舉辦，2019年於1月、7月舉辦）。其次，該機制第14次會議（2019年7月29日）之磋商主題，已由以往之管控涉邊問題，擴大至邊境地區合作的具體措施。而出席會議之成員，亦在外交、國防部門代表的基礎上，加入了移民及地方部門之代表。
這樣的進展，實歸因於2018年11月24日中印邊界問題特別代表第21次會晤之成果。中印代表（外交部長王毅及印度國家安全顧問多瓦爾[Ajit Doval]）在會晤中取得幾點實質共識：在邊界問題最終解決之前，共同維護兩國邊境地區的和平與安寧；將兩國領導人重要共識貫徹到雙方包括一線部隊的各個層級；加強涉邊部門之間的溝通協調；同意逐步擴大邊境貿易和人員交往；以及加強信任措施建設與推進早期收穫磋商等等。鑒於印度長年以中巴經濟走廊穿越印巴領土爭議區而對「一帶一路」懷抱疑懼，當前中印邊界安全協商框架之升級，確屬重要之轉捩。
參、趨勢研判
一、中國擬由陸地鄰國向外推展「亞洲命運共同體」
2019年5月15日，習近平在亞洲文明對話大會上發表《深化文明交流互鑒共建亞洲命運共同體》的主題演講，強調藉由政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等途徑來共建「亞洲命運共同體」及「人類命運共同體」。為推動共同體理念，甚或取代浮濫之「戰略夥伴關係」，中國銳意將該等理念寫入聯合公報或多邊協議。
據筆者考察，2018年以來與中國書面倡言命運共同體之國家，可分為3類。最高層次為願意與中國建立共同體關係者，其中之巴基斯坦、寮國、塔吉克3國，皆為中國之陸地鄰國（見下表），此說明中國大抵由陸地鄰國開始推展亞洲命運共同體。經歸納後可知，所謂「中Ο命運共同體」係以密切之政治關係、深入之戰略溝通與對接、高度之安全及執法合作（明文針對「一帶一路」之保安）等內涵為基石，該共同體既共逐特定價值，亦共築安全防線。
表、2018年以來與中國發布命運共同體理念的國家類型
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國家類型 |
聲明或公報 |
簽署時間 |
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對人類命運共同體給予高度評價者 |
中華人民共和國和吉爾吉斯共和國關於建立全面戰略夥伴關係聯合聲明 |
2018年6月6日 |
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獲對象國同意寫入包含構建人類命運共同體等「兩個構建」並加以倡議或認可者[4] |
中俄總理第23次定期會晤聯合公報 |
2018年11月7日 |
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中華人民共和國和巴拿馬共和國聯合新聞公報 |
2018年12月3日 |
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中華人民共和國和厄瓜多爾共和國聯合新聞公報 |
2018年12月12日 |
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願意與中國建立共同體關係者 |
中華人民共和國政府和柬埔寨王國政府聯合公報（攜手打造中柬具有戰略意義的命運共同體） |
2018年1月11日、2019年1月23日 |
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關於構建更加緊密的中非命運共同體的北京宣言 |
2018年9月4日 |
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中華人民共和國和巴基斯坦伊斯蘭共和國打造新時代更緊密中巴命運共同體的聯合聲明 |
2018年11月4日 |
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中華人民共和國政府和柬埔寨王國政府關於構建中柬命運共同體行動計畫（2019-2023） |
2019年4月28日 |
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中國共產黨和寮國人民革命黨關於構建中寮命運共同體行動計畫（習近平簽署） |
2019年4月30日 |
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中華人民共和國和塔吉克共和國關於進一步深化全面戰略夥伴關係的聯合聲明（逐步構建中塔發展共同體及中塔安全共同體；習近平簽署） |
2019年6月15日 |
資料來源:黃宗鼎整理自公開資料。
二、中國將持續推動「陸地國界法」之制定
2019年8月27日，習近平主持召開中央財經委員會第五次會議，該會強調了新形勢下促進區域協調發展時邊疆安全的重要性。鑒於「一帶一路」造成中國「利益疆界」之實質外擴，除有效控管邊界爭端，構建「邊境維穩黨建帶」也成為中國近期法制議程之一項重點。
2018年兩會期間，軍隊人大代表、陸軍邊海防學院國家邊海防工作研究室主任侯勝亮等31名代表提出制定國家邊界法。人大外事委員會嗣於2018年10月提出審議意見，建議分別制定「陸地國界法」與「海洋基本法」為宜。目前有關部門與人大外事委員會正持續推進「陸地國界法」之立法工作。筆者認為，近期中國加快邊界安全協商之開展，應屬制定「陸地國界法」前置作業之一環，以其有助於立法者釐清邊界客觀情勢，據以設計各邊省俱適用之法規。
[1] 〈外媒：中國購俄S400導彈全部到貨 或將部署中印邊境〉，《新浪軍事》，2019年9月2日，https://mil.news.sina.com.cn/jssd/2019-09-02/doc-iicezueu2778997.shtml。
[2] 2003年6月，中印兩國總理簽署《中華人民共和國和印度共和國關係原則和全面合作的宣言》，雙方同意各自任命特別代表，從兩國關係大局的政治角度出發，探討解決邊界問題的框架。
[3] 該機制係基於2012年《中華人民共和國政府和印度共和國政府關於建立中印邊境事務磋商和協調工作機制的協定》。
[4] 習近平在十九大報告中指出，中國特色大國外交要推動構建新型國際關係，以及推動構建人類命運共同體。