亞馬遜雨林大火：環境安全及其限制
2019.09.06
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壹、新聞重點
2019年8月間，南美洲亞馬遜雨林大火因迅速延燒而引起國際關注。據巴西國家太空研究中心（National Space Research Institute, INPE）統計，迄8月底止，已有近7萬7千起的火警，較前一年增加約85%（見下圖），僅在8月21-22日間即有700多起新增案例。火災的蔓延與巴西政府的不作為在巴西境內引發多項抗議活動，國際壓力也不斷升高。8月23日，巴西總統波索納洛（Jair Bolsonaro）宣布派遣軍隊協助救火，並於25日在推特上發文表示接受以色列派遣軍隊援助。法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）將雨林大火視為「國際危機」並列為在24-26日舉辦之七大工業國（G7）高峰會的議題；他亦在26日宣布七國將提供2千2百萬美元的援助，法國並願意提供軍事援助，但兩項提議皆遭巴西政府拒絕；波索納洛更和馬克宏隔空批判對方。27日，巴西政府表示歡迎國際金援，惟前提是由該國決定如何運用；28日，波索納洛簽署命令，禁止全國焚燒雨林兩個月。8月底，巴西政府高層分別於不同場合宣示大火已遭到控制，但此說亦受該國專家質疑。[1]
圖、巴西雨林火警件數（每年1月至8月22日，2013-2019年）
資料來源：Nick Paton Walsh and Natalie Gallón, “Flying above the Amazon fires, ‘all you can see is death’,” CNN, August 26, 2019, https://bit.ly/2k5G03d.
貳、安全意涵
所有的安全議題皆涉及科學與政治兩種議程。前者由知識社群（epistemic community）主導，提供關於「事實」的陳述以及其危害程度的評估，是一個議題構成安全問題與否的基礎；後者則主要由國家主導，決定科學論述被接受的程度、政治行動的必要性，以及由此而來的資源配置與制度化安排。環境安全議題由於涉及的時間尺度長、專業程度高、其原因與後果亦往往跨越國界，而使國際科學社群的話語權顯得特別重要。然而，這並不意味國際科學社群即具備相應的政治影響力，因為相較於知識社群提供的影響評估往往是長期的，政治議程更關切的是該議題是否具急迫性，而此一急迫性常是若干不同價值或利益相權衡的產物。[2]此次巴西及國際社會對亞馬遜雨林大火的處理，可由這兩個角度在國內與國際層面的開展切入。
一、科學論述與國際壓力使亞馬遜雨林火災成為重要議題
此次亞馬遜雨林大火在短時間內成為國際關注的焦點，科學論述的相對清楚或至少鮮受爭議是首要關鍵。政治人物如馬克宏與國際媒體在評論時，皆指出亞馬遜雨林吸收碳與甲烷並製造全球20%的氧氣，是「世界之肺」，放任情勢不管，將嚴重打擊全球對抗氣候變遷的努力。媒體亦援引科學家與環保人士的見解，指出亞馬遜雨林作為一個迴圈，藉由生產足夠的濕氣以製造足夠的雨水，從而維繫雨林的存續；一旦雨林遭到破壞的程度到達臨界點—而它遭砍伐（deforestation）與森林大火的危害程度已接近此一界線—整個雨林將面臨崩潰，並將衝擊全球氣候。[3]
這些論述，配合國際媒體對於大火及其濃煙的即時與大量報導，提供了一個鮮明且具說服力的圖像，使馬克宏及其他領袖得以將雨林議題「安全化」（securitize）為國際危機，並證成向巴西施壓或提出制裁的舉措。例如馬克宏與愛爾蘭總理瓦拉德卡（Leo Varadkar）呼籲應中止甫於2019年6月28日完成談判的歐盟與南方共同市場（Mercosur）的貿易協定；歐盟輪值主席國芬蘭亦主張歐盟停止進口巴西牛肉；其他重要領袖如德國總理梅克爾（Angela Merkel）、英國首相強生（Boris Johnson）、教宗方濟各（Pope Francis）、歐盟理事會主席圖斯克（Donald Tusk）等，亦紛紛表示對此議題的關切。中國方面則僅有中國外交部發言人耿爽在8月26日針對記者的提問，表示「中方注意到巴西亞馬遜地區發生火災，支援巴西政府為抗擊災情所作的積極努力，希望災情能夠儘早得到控制」。在國際壓力下，波索納洛的態度乃出現轉變，從將國際壓力視為政治問題，轉向接受雨林大火是個安全問題。波索納洛原先指責馬克宏組織一個「聯盟」（按：指G7成員國）以「拯救」巴西的計畫，是將巴西視為「殖民地或無主地」，其後則願意有條件接受國際援助，並亦強調自身對環境犯罪的「零容忍」立場。就此而言，關於雨林的科學議程和國際政治議程，可說有某種程度的結合。
二、巴西經濟社會條件構成國際訴求環境安全的限制
雖然有清楚的科學論述與龐大的國際壓力，亞馬遜雨林大火的撲滅最終仍仰賴巴西等受影響國家的作為，因此在地的社會與經濟情勢，構成這些國家行為者的政治議程之一環。[4]首先，論者指出，森林火災是許多生態系的自然現象，但這並不適用於亞馬遜雨林，因為當地的火災幾乎都是人為的現象，包括民眾藉由砍伐及焚燒植物以取得耕種與放牧的土地，而盜伐與盜採者則藉由放火掩飾行蹤，並以此驅趕當地的原住民。
其次，自2019年1月1日起就職的波索納洛一向強調經濟發展更甚於環境保護，其目的是爭取巴西龐大的農業與自然資源部門的支持。在2018年競選總統期間，波索納洛即稱巴西龐大的受保護土地是經濟成長的障礙，並宣示將這些土地開放供商業使用。當巴西國家太空研究中心主任加爾沃（Ricardo Galvão）於2019年7月示警，指同年6月的南美洲亞馬遜雨林森林砍伐較上一年同期惡化88%，波索納洛便公開稱這些數據為「謊言」，其與加爾沃的爭執更導致後者之去職。波索納洛亦於上任後裁減巴西政府環境保護部門的2019年預算，並減少對破壞受保護雨林的罰款、警告與沒入等。
最後，亦有報導指出美中貿易戰亦是亞馬遜雨林大火的間接原因。巴西於2019年超越美國成為世界最大的黃豆生產國。中國因貿易戰而停止進口美國的黃豆，並轉向巴西購買；自2018年5月至2019年4月，已達7千1百萬噸，約當2015年中國所有進口大豆的總額。雖然巴西由此新增的農田主要來自原有的放牧草原，但土地的轉換也驅使畜牧業進一步砍伐雨林，促成大火的延燒。
這些事例顯示，亞馬遜雨林的火災既有來自當地社會與經濟背景，部分也受國際政經議題影響，此一複雜性並不易屈從於國際社會的壓力。在這些條件難以快速改變的情況下，巴西對雨林大火的治理僅會採「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的途徑。
參、趨勢研判
一、巴西以軍隊救災作為調和各方壓力的工具
夾雜環境安全的科學與政治議程，亦即在國際壓力與內部發展經濟的需求之間，波索納洛的第一反應是於8月23日宣布將派遣4萬4千名部隊至境內六州協助救火；派遣軍隊亦是法國馬克宏總統首先提出的協助方式之一。這顯示當一個議題被「安全化」為某種生存危機或危險時，調動軍隊作為一個民主程序裡的緊急或例外處置，可以彰顯決策者對該議題的重視。然而，迄今巴西軍方在救火行動上，係以兩架C-130運輸機運水灌救，其他則屬間接或支援的角色，如以軍用直升機探查火場並指引消防單位、賦予軍隊查緝非法砍伐的權責、道路巡邏等，已確知的部隊調度亦僅700名。有鑒於森林救火有其專業，而波索納洛亦曾承認該國缺乏足夠的資源滅火，以軍隊從事救災恐將是象徵意義甚於實質功能。
此外，其他國家提供巴西軍事援助以滅火，其軍事外交的意涵亦甚於實質效益。跨國軍事救災涉及主權問題，須取得受災當事國的同意。波索納洛即否決法國的提議，僅於8月26日接受以色列總理納坦雅胡（Benjamin Netanyahu）的協助。以色列將派遣軍機協助救火，並贈送巴西一船阻燃劑。在面臨需專業訓練與裝備的災難時，派遣軍隊象徵一國政府協助救災的意願，但實質成效則仍未可知。[5]
二、巴西亞馬遜雨林的環境危機體現為國際與國內陣營的對立
隨著國際壓力日漸提升，巴西內部的反彈也逐漸抬頭。巴西亞馬遜雨林的開發始自1960與70年代，軍政府號召民眾至雨林區展開大規模的開發，現今在當地從事農業或畜牧業者，多是當時應召而來的民眾之後裔。在失業率仍高、貧窮與國家機器能力有限的情況下，取得、利用與販售雨林土地成為重要的維生甚至獲利方式。雨林的在地民眾因此傾向視砍伐與放火為正常活動，且無法或不願承認其行為的集體後果影響全球環境至鉅。尤有甚者，在第三世界或「南北關係」（north-south relations）的知識脈絡下，亦有部分人士將國際環保訴求視為先進國家或北半球國家，箝制包含巴西在內的開發中或南半球國家的方式，使後者的經濟發展須持續倚賴前者的知識、技術與金援；波索納洛批判馬克宏具殖民心態並拒絕其援助，即出於此種觀點。凡此皆意味著支持開發雨林的巴西民眾、該國農業與自然資源部門、乃至背後的跨國企業，形成一個龐大的利益結構。在巴西難以在短期內改變其經濟發展模式的情況下，對於亞馬遜雨林的保護，端賴政治力的介入。在這方面，巴西自1970年代以來對雨林的開發立場，一直擺盪在經濟發展與環境保護之間。當前由於右翼的波索納洛以發展經濟為訴求，並以農業、畜牧業與礦業等部門為其權力基礎，待亞馬遜雨林大火引起的國際壓力稍歇後，恐將恢復原先重視經濟與開發更甚於環境保護的立場。
巴西雨林的環境危機不僅是科學議程與政治議程之爭，也將沿著國際與國內的層面開展：前者為主張環境安全的巴西國內群體、其他國家與國際組織，後者則是巴西內部贊成持續開發雨林的陣營。事實上，此一現象並不只發生於巴西，亦每反映於重要的國際環境公約的協商或高峰會的辯論之中。
[1] “Amazon fires: G7 to release funds for fire- fighting planes,” BBC, August 26, 2019, https://www.bbc.com/news/world-latin-america-49469476; Anya van Wagtendonk, “After international criticism, Bolsonaro deploys military to fight Amazon fires,” Vox, August 24, 2019, https://tinyurl.com/y6spc46k; “Amazon fires: Brazil bans burning for two months to defuse crisis,” South China Morning Post, August 29, 2019, https://tinyurl.com/yyz523rd; “Amazon fires under control: Brazil,” Straits Times, September 1, 2019, https://tinyurl.com/y3oplawz; Andy Gregory, “Amazon fires: ‘Worst is still to come’ despite Bolsonaro claiming crisis is under control,” Independent, August 30, 2019, https://tinyurl.com/y4jful39.
[2] Barry Buzan, Ole Waever and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis （Boulder, CO.: Lynne Rienner, 1998）, pp. 71-93.
[3] “Brazil military begins operations to fight Amazon rainforest fires,” CBS News, August 24, 2019, https://tinyurl.com/y39mlyev; Umair Irfan, “The Amazon rainforest’s worst-case scenario is uncomfortably near,” Vox, August 27, 2019, https://tinyurl.com/y2toaxjh. 有學者主張亞馬遜雨林生產全球20%氧氣的說法並不精確，因為全球大部分可供呼吸的氧氣是由海洋而來，但這無損亞馬遜雨林的重要性。參見Scott Denning, “Amazon fires are destructive, but they aren’t depleting Earth’s oxygen supply,” Conversation, August 26, 2019, https://tinyurl.com/y6jrg6n4.
[4] 以下資訊整理自：Anya van Wagtendonk, “After international criticism, Bolsonaro deploys military to fight Amazon fires;” Letícia Casado and Ernesto Londoño, “Under Brazil’s Far-Right Leader, Amazon Protections Slashed and Forests Fall,” New York Times, July 28, 2019, https://tinyurl.com/y2ohw3du; Irina Ivanova, “U.S.-China trade war is fueling the Amazon’s raging fires,” CBS News, August 27, 2019, https://tinyurl.com/y33zqryn。
[5] “Brazil military begins operations to fight Amazon rainforest fires,” CBS News, August 24, 2019, https://tinyurl.com/y39mlyev; Luis Andres Henao and Christopher Torchia, “As record number of fires burn in Amazon, Brazilian firefighters toil in region hazy with smoke,” AP, August 27, 2019, cited from https://tinyurl.com/yxmd6nw5; “Netanyahu offers Brazil help in fighting devastating Amazon fires,” Times of Israel, August 26, 2019, https://tinyurl.com/y5odtgwe.