香港政府援用《緊急情況規例條例》 之觀察
2019.10.09
瀏覽數
102
壹、新聞重點
2019年10月4日,香港特首林鄭月娥宣布,鑒於過去4個多月來,示威群眾暴力不斷升級,「令整體社會秩序處於極為危險的邊緣,而大量學生參與暴動更是非常危險的警號」,因此決定引用《緊急情況規例條例》(以下稱《緊急法》)的授權,制定《禁止蒙面規例》(以下稱《禁蒙面法》),禁止示威者在公眾活動中隱藏臉容,期能「阻嚇激進違法行為,並協助警方執法」。該規例於香港時間10月5日零點起生效。《禁蒙面法》宣布後,立即引發多起民眾激烈抗議,當晚更是「反送中」運動爆發以來,全港18區同時出現示威抗爭的首例。新法實施首日(10月5日),香港民眾無視《禁蒙面法》,持續蒙面示威抗議與破壞,香港交通及商家陷入大規模癱瘓,警民激烈衝突再現。林鄭月娥再次發表電視講話表示,新法公布以來「極為恐怖的暴力事件,蒙面暴徒極端的行為令人震驚」,造成的破壞「前所未有,令人髮指」。她宣稱,這些反政府暴行說明「香港的公共安全已受到廣泛危害」,並以此正當化港府援用《緊急法》制定《禁蒙面法》。儘管林鄭月娥強調這「不代表香港已進入緊急狀態」,立法只是為了打擊暴力人士,目前無計畫再動用緊急權力制定新法律應對抗議運動,但不排除中國干預以結束示威運動。香港市民形容,「禁蒙面法」實施後已產生「如同戒嚴」氛圍。反對派同時也擔憂,《禁蒙面法》以後,當局可能啟用《緊急法》下的更多嚴厲條款。[1]
貳、安全意涵
一、香港回歸中國後首次援引《緊急法》嚇阻民眾示威
面對香港民眾「反送中」示威抗議持續升高,其實香港政府已多次透露訊息,有責任審視任何可以「止暴制亂」的法治手段如《緊急法》,以有效處理日趨激烈的警民衝突。《緊急法》為香港法律之第241章,是1922年英屬香港殖民政府為因應海員大罷工事件而訂立,這項法律經過幾次修改後,在1997年政權移交後繼續適用。現行條文授權「行政長官會同行政會議在其認為屬緊急或危害公安的情況時,訂立任何他認為合乎公眾利益的規例,毋須先經過立法機關審議」。香港最近一次動用《緊急法》鎮壓社會暴動,是在1967年。當時左派團體仿效中國文化大革命,策動其所稱之「反英抗暴」鬥爭,試圖推翻香港英國總督與殖民政府。此次香港特區政府援引《緊急法》制定《禁蒙面法》,引起法律與政治上的嚴重疑慮。在法律上,香港立法會法律界議員郭榮鏗表示,《緊急法》並不能凌駕《公民權利和政治權利國際公約》(The International Covenant on Civil and Political Rights)及《基本法》,因此若如1967年般以《緊急法》限制香港人的自由,以達致所謂的「止暴制亂」,其法理將受到挑戰。在政治上,香港民主派議員抨擊,《緊急法》猶如「殖民地鎮壓法」,賦予行政長官會同行政會議無限權力,形同獨裁,多名建制派議員對此亦持保留態度。[2] 援用猶如戒嚴法的《緊急法》,顯示香港當局處理人民與政府衝突,已採日趨極端嚴厲態度。
二、援引《緊急法》反映北京定性香港民眾抗議為「顏色革命」立場
香港特區政府援用《緊急法》對民眾示威抗議的強硬態度,相當程度反映了北京的立場,如果此乃北京所授意的行為,應也不令人意外。中國國務院港澳辦發言人楊光,在香港特首林鄭月娥宣布援用《緊急法》制定《禁蒙面法》後,同日隨即發表談話表示,「制定這一法律,有助打擊與遏止暴力犯罪,恢復社會秩序」。他先嚴厲譴責香港反對派與激進分子的暴力活動不斷升級,還特別選在10月1日中國歡慶70周年的國慶,刻意進行非法集會遊行,蓄意製造暴亂。楊光接著指控,「香港局勢發展越來越清楚地表明,圍繞《移交逃犯條例》修訂出現的風波已經完全變質,正在外部勢力的插手干預下演變為一場『港版顏色革命』,某些街頭抗爭正在向有預謀、有計畫、有組織的暴力犯罪方向演化,已經嚴重威脅到公共安全」。他同時表示,世界上許多國家和地區都已制訂禁止蒙面的法律,為因應「當前香港面臨的最大危險是暴力橫行、法治不彰」,港府制訂《禁蒙面法》,「合法合理合情,極為必要」。他強調,「香港當前亂局不能無休止地持續下去,現在已經到了以更加鮮明的態度、更加有效的舉措止暴制亂的重要時刻」。[3] 對照於中國國家主席習近平在2019年10月1日國慶演說,強調「保持香港澳門長期繁榮穩定」重要性,如今北京將香港反對派示威抗議定性為「港版顏色革命」,無疑已嚴重限縮港府因應空間,港府也只得強化「止暴制亂」的法治手段,以期能達到「維穩」的目標。
參、趨勢研判
一、企圖以法律手段解決政治問題將更激化人民與政府對立
對中共專制極權政體而言,法律只是為達政治目的之手段工具。這和民主社會強調的法治精神既著重法律本身內容與制定程序上的正當性,且在體制上使法律獨立於政治之外運作,大相逕庭。因反對香港政府提出之《逃犯條例》修訂草案,香港社會自2019年6月爆發大規模示威抗議運動迄今,其主要的焦點在於,反對者擔憂香港在「一國兩制」下的政治運作現況與獨立司法管轄地位將遭破壞。為此,示威者提出「五大訴求」:完全撤回《逃犯條例》修訂草案、撤回「暴動」定性、撤回控罪、追究警隊濫權,與全面落實特首與立法會真普選。[4] 目前其中僅一項(完全撤回《逃犯條例》修訂草案),在北京同意下獲得落實,因此社會抗議示威運動未歇。如今北京完全掌控下之香港政府,政治上幾乎已無自治功能,處處仰北京鼻息辦事,「一國兩制」之精神與實踐,可說喪失殆盡,香港特區政府在民間公信力也遭嚴重打擊。為挽救此局勢,北京與港府共謀「止暴制亂」,援引猶如戒嚴法之英國殖民時代制定的《緊急法》,不僅將嚴重戕害香港現行政治運作現況,而企圖透過法律手段解決政治問題,更將加激化香港人民與政府間的對立關係。根據《緊急法》制定之《禁蒙面法》實施以來,抗議示威民眾完全無視新法規定,香港特區政府統治的正當性與威信,也勢將面臨更嚴厲的挑戰。
二、國際社會對香港事務的關注將持續升高
除了民主自由價值外,由於香港在國際金融與經貿的重要角色,以及中國對「一國兩制」的國際承諾,國際社會特別是以美國為首的西方國家,對近幾個月來的香港抗議示威活動,均予以極大的關注。以美國為例,當港府宣布將根據《緊急法》制定之《禁蒙面法》後,川普總統(Donald Trump)表示,希望香港問題可以獲得人道解決,中國如果沒有處理好問題,香港的結局將影響美中談判結果。美國眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi;民主黨,加州)與「國會及行政當局中國委員會」(Congressional-Executive Commission on China, CECC)均對港府表達嚴厲批評,並表示國會將加速推動通過《2019香港人權與民主法案》(The Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019)。此外,針對10月1日香港抗議活動中,一名香港高中生被港警近距離槍擊胸部,CECC要求港府獨立調查警方的暴力行為,並應允許和平抗議。歐盟則對香港持續不斷的政治危機深感不安,並表示香港政府必須保障和平示威人士的自由,應繼續與市民對話,保持克制,才能解決香港政治危機。英國外相拉布(Dominic Raab)強調,35年前簽署的《中英聯合聲明》至今依然有效,英國政府對於香港示威者遭到無差別襲擊,也不會視而不見。他呼籲,解決當前香港局勢的唯一方法,是港府與抗議者展開值得信任的政治對話,而非政治鎮壓。馬來西亞首相馬哈迪(Mahathir Mohamad)則認為,林鄭月娥最好的辦法是辭職。[5] 面對國際社的關注,中國對此則定性為「外部勢力的插手干預下的『港版顏色革命』」。儘管中國將持續抗拒國際社會對香港事務的干預,但無論如何,香港人民抗議示威運動已傷害中國在國際社會的聲望信用,而國際社會也將持續對香港議題保持高度關注。香港議題若持續惡化,以美國及其西方盟友,如以香港獨立自由貿易區之地位為要脅,對中國進行施壓,屆時香港問題恐將成為北京追求「中國夢」的「黑天鵝」。
[1]〈政府宣布訂立禁蒙面法〉,《香港政府新聞網》,2019年10月4日,https://tinyurl.com/y6xguya6;〈堵路圍警毀港鐵 香港18區首次全面上街抗議禁蒙面法〉,《自由時報》,2019年10月4日,https://tinyurl.com/yxcgt5cr;〈行政長官發表講話〉,《香港政府新聞網》,2019年10月5日,https://www.news.gov.hk/chi/2019/10/20191005/20191005_142130_667.html;〈遊行戴口罩就關一年!林鄭月娥宣布《禁止蒙面規例》5日生效,強調「香港並未進入緊急狀態」〉,《風傳媒》,2019年10月4日,https://www.storm.mg/article/1789586;〈香港「禁蒙面法」抗議進入第二天,警方做出實施後首宗拘捕〉,《BBC中文網》,2019年10月6日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-49953160;〈林鄭月娥:不排除北京干預以結束抗議〉,《美國之音》,2019年10月8日,https://tinyurl.com/y49xx3xl。
[2]〈第241章 《緊急情況規例條例》〉,《電子版香港法律》,https://www.elegislation.gov.hk/hk/ cap241!zh-Hant-HK?INDEX_CS=N;〈香港抗議:用港英鎮暴法律打「反送中」 香港「緊急法」從哪裏來?〉,《BBC中文網》,2019年8月28日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-49492516;〈《緊急法》遏反修例示威潮?淺談六七暴動五次經驗〉,《香港01》,2019年8月29日,https://reurl.cc/pDMDRd;〈民主派議員反對使用《緊急法》〉,《新城財經台財經網》,2019年8月27日,http://www.metroradio.com.hk/news/live.aspx?NewsId=20190827155826;〈多名建制派議員對引用緊急法有保留〉,《明報》,2019年8月27日,https://reurl.cc/W41477。
[3]〈國務院港澳辦發言人發表談話 支持香港特別行政區政府制訂《禁止蒙面規例》〉,中國國務院港澳辦公室,2019年10月4日,https://tinyurl.com/yyrqofdr。
[4]〈林鄭月娥宣佈撤回《逃犯條例》修訂 「四項行動」回應「五大訴求」〉,《BBC中文網》,2019年9月4日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-49576610。
[5]“China criticizes EU, French ‘hypocritical’ reaction to Hong Kong protests,” Reuters, October 7, 2019, https://tinyurl.com/yy2us8t3; “Trump hopeful Hong Kong protests resolve ‘humanely’,” Fox Business, October 7, 2019, https://tinyurl.com/y26zwdty;〈美眾院議長批《禁蒙面法》加劇對抗 國會將加速通過《香港人權法案》〉,《信傳媒》,2019年10月5日,https://reurl.cc/1QmYpQ;〈歐盟媒體與大馬首相批林鄭 北京堅決支持「新法」〉,《大紀元》,2019年10月4日,https://reurl.cc/jdG8oy;〈英外相藍韜文︰不會漠視香港人遭無差別攻擊〉,《香港經濟日報》,2019年9月30日,https://reurl.cc/24mrq4;“Hong Kong protests, 4 October 2019: Foreign Secretary’s statement,” UK Foreign & Commonwealth Office, October 4, 2019, https://tinyurl.com/y2htwpws。