從「渦輪啟動」演習 看美軍後勤運補的問題
2019.10.09
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壹、新聞重點
美國運輸司令部(USTRANSCOM)於2019年9月16日進行「渦輪啟動」(Turbo Activation)演習。此項演練旨在檢驗美國海軍後勤艦隊的戰備和快速反應能力。為期5天的演習共動員多達28艘分屬海軍「軍事海運司令部」(Military Sealift Command, MSC)與「海事管理局」(United States Maritime Administration, USMAD)的備役運輸船艦,及上千名民間水手進行無預警的突襲演練。由於過往演習僅動員數艘船艦,且此次演練舉行之際適逢沙烏地阿拉伯的油田遭到伊朗無人機襲擊,外界揣測華盛頓是否在為大規模入侵伊朗作預演。 [1]
貳、安全意涵
一、美軍海運能量持續下降恐不足以因應大規模衝突
若從運輸司令部的演習流程及美軍近年來嚴重下滑的海運能量來看,此次擴大演習主要是針對現有的海上後備運輸能量進行盤點,而非攻打伊朗的前置作業。首先,「渦輪啟動」後勤軍演通常一年內會進行數次系列演練。9月份的演習已經是今年度的第4次操演,並非伊朗襲擊油田後才臨時排定。其次,美軍最多曾經擁有2,277艘後備船隻,今天「美國海事管理局」以及「軍事海運司令部」轄下可用的後備艦隊只剩約61艘。雖然危機期間美軍還以可依「海事安全計畫」(Maritime Security Program, MSP)再徵調約60艘美國籍的商船,但這個數字與20世紀50年代美國曾擁有超過1,000艘大型貨輪相比,不可同日而語。此外,這些封存的後備艦艇大多是1970年代所生產,過於老舊而難以維謢,甚至美國國內現有可支援軍事運補任務的民間水手人數,也無法完全滿足操艦需求。
在船隻與人力嚴重不足的情況下,美運輸司令部的此項演練屢屢出現無法達標的現象。根據蘭德公司2019年年初的報告顯示,從2010年至2018年期間的127艘次「渦輪啟動」演練當中,10%是不合格的,甚至部份船舶參加多次演習仍然無法適時完成演訓任務。2019年3月的演習,更有6艘後備船艦由於缺乏相關檢驗證明而不具備法定運營資格,有13艘則無法啟封進行任務。 [2] 根據「美國聯邦政府審計署」(Government Accountability Office, GAO)的數據,美軍現行的海運能力已降至1,200萬平方英尺貨運面積以下,無法滿足1,530萬平方英尺的基本要求。如果問題持續惡化,2035年美軍的海運能量將只剩750萬平方英尺,甚至不到美軍打仗需求的一半。 [3]
二、商用造船業衰退不利美軍武力投射
美軍今日後勤海運能力隱憂與美國商用造船衰退有密切關係。第二次世界大戰剛結束時,美國商船總噸位數曾高達全球60%。然而,從1960年代開始面臨實行補貼政策的新興國家競爭,美國商用造船業一路衰退,目前每年承接的商船訂單只佔全球市場的1%,現存8家造船廠完全靠建造和維修軍艦存活。
美國國內商用造船業幾近消失的結果,便是美軍海外運補能力必須依賴外國籍貨輪,無法保證衝突發生時外國籍船東與船員必然願意執行運補任務。由於美國陸軍與海軍陸戰隊的兵力投射與運補90%以上依靠海運,以2003年「伊拉克自由作戰」(Operation Iraqi Freedom)為例,其中63%的物質皆由徵調來的商船負責運輸的。
參、趨勢研判
一、短期內美軍將以「預置部署」減少海運能量不足的衝擊
儘管2019年的《國防授權法案》中,美國國會允許美軍添購7艘商船增加後勤運輸的能力,似乎可解燃眉之急。但海軍是否接受還有待觀察,畢竟添購運輸船團就必然排擠到購置航艦與驅逐艦等作戰船艦的預算,而且這些後備運輸船艦沒有商業用途,平時只能停放在港口。因此,短期內美軍可能仍將以「預置部署」(prepositioning deployment)的方式來減少運輸船團不足的影響,即將一部分作戰所需物資與裝卸工具,預先儲放在某些區域衝突熱點附近,降低海運載具不足及航程緩慢等因素對快速反應任務的干擾。美軍從2014年開始啟動的「太平洋棧道」(Pacific Pathways)任務,便是強調「減少部隊移動、增加單一區域部署時間」,未來將原本駐紮本土的兵力與物資提前部署在印太區域,縮短兵力投射印太地區的時間。
二、川普的貿易保護政策或將瞄準商用造船業
儘管美國海軍在2019年的預算中編列2.42 億美元開發適合多任務的通用船體平台,若要徹底解決海運能力不足,必須依賴外籍商船的問題,唯有重振美國國內商用造船業,單靠海軍編列預算是不夠的。重振商用造船業除了符合川普復興美國製造業的口號,也能支撐其擴建美海軍船艦的目標。從近期表態支持對美國國內船運業施行保護的「瓊斯法案」(Jones Act)來看,未來川普對造船業祭出關稅等保護手段也並非不可能。
[1]Joseph Trevithick, “Pentagon Orders Sudden Deployment Drill of Unprecedented Size for Its Sealift Ships,” The Drive, September 17, 2019, https://reurl.cc/4gpEkY.div>
[2]Bradley Martin, “Approaches to Strategic Sealift Readiness,” RAND, 2019, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR3049.html.
[3]“Navy Readiness: Actions Needed to Maintain Viable Surge Sealift and Combat Logistics Fleets,” Government Accountability Office, August 2017, https://www.gao.gov/assets/690/686733.pdf.