聯合國大會對網路空間國家行為 之討論與觀察
2019.10.09
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壹、新聞重點
以美國為首之27國於2019年9月23日，即第74屆聯合國大會總辯論前發表《對推進網路空間負責任之國家行為之共同聲明》（Joint Statement on Advancing Responsible State Behavior）。文中表示，網路空間的國家行為，應基於現有以規範為基準的國際秩序，重申國際法適用性，並在其中以對關鍵基礎設施之攻擊、影響民主與國際制度及組織之信任、以及竊取創意影響全球經濟之公平競爭，作為不負責任國家行為的三大案例，表示國家於網路空間進行不良行為應付出代價。 [1]
貳、安全意涵
一、 聯合國網路規範討論程序一分為二
網路規範（cyber norm），意指在網路空間中，對於國家行為者之約束。此份由美國等27國發表之共同聲明，應是總結於2019年9月9日至13日聯合國首次舉行之不限成員名額工作組會議（Open-Ended Working Group Meeting, OEWG）討論，並表明其基本立場。雖然聲明中並未明確指出對象國家，但媒體報導依據聲明指出的不負責任行為研判，極可能是指向中國與俄羅斯。
本屆聯合國大會期間召開之OEWG會議，亦是首次於聯合國體系下，由所有會員國討論網路規範。自2004年始，為了解資通訊發展對於國際安全的影響與因應，曾經多次由聯合國裁軍事務廳（UN Office of Disarmament Affairs）組成國際資通訊安全政府專家組（Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, 簡稱GGE）舉行會議討論，其中包括約15至25個聯合國會員國，以及各區域組織的諮詢成員。由於政府專家組成員在數次GGE會議對網路規範無法達成共識，俄羅斯決定另闢蹊徑，推動成立與既有之GGE平行的OEWG，提供所有對議題有興趣之聯合國會員國參與，此73/27號決議並於2018年12月經第73屆聯合國大會審議通過。 [2]
一、 各國於網路規範認知仍有分歧
由於OEWG之成立，反應以美國為首與以俄羅斯為首之兩大陣營，各自對於網路規範認知的分歧，在首次OEWG會議討論中，亦明顯展現既有爭議，尤其是國際人道法（International Humanitarian Law）對於網路空間的適用性。中國代表認為此議題需要更進一步研究，若網路空間適用國際人道法，則可能讓網路空間軍事化。但美國、澳洲及挪威明確表示反對中國論點，認為網路空間適用國際人道法及自衛權將不會引發更多衝突，反而能提醒各國遵守道德規範。
另外，俄羅斯代表於OEWG會議表示，應針對網路空間之國家行為另訂具法律約束力之國際協議（international agreement），但大多數國家代表並不認同，認為應關注既有法律及規範於網路空間之應用。[3] 表面上，俄羅斯聲稱藉OEWG讓聯合國所有會員國均能參與網路規範討論，能讓整個過程更加「民主、包容與透明」，但其盤算應是擴大參與成員，將使議題討論更難聚焦，也可能讓俄羅斯藉機納入願意支持其網路規範之聯合國會員國，藉此達成其目的。 [4]
參、趨勢研判
一、 各國於網路主權與自由網路間爭辯將會持續
雖然OEWG以及既有之GGE之間，是否將因擴大參與組成，而使議題討論重點產生區別，目前仍不明確，但2017年GGE會議因網路主權（cyber sovereignty）議題及國際人道法於網路空間之適用無法達成共識，進而使會議無法做出結論的狀況，未來極有可能持續在OEWG會議重演。OEWG首次會議中，由印尼代表不結盟運動（Non-Alignment Movement）發表聲明，強調網路主權及不應干涉國家政治事務的基本立場，同時歐盟亦發表聲明強調開放、自由且安全的網路空間。兩者就此暫無對話之跡象，而會議中亦有國家表示，應確保國家主權在以多方利害關係人（multi-stakeholder steering group）架構運行之現行網路治理組織，如網際網路名稱與數字位址分配機構（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN）有更大的控制。
二、 OEWG未來可能成為降低網路衝突之信心建立措施
除了認知分歧外，首次OEWG會議仍有正面進展，即是將信心建立措施（confidence building measures, CBMs）落實的具體作法列為優先事項。由於OEWG提供各會員國及相關組織參與，其本身即構成增進信任、透明度、彼此了解以減少衝突的一種機制。加拿大在OEWG會議的立場文件中指出，2019-20年OEWG最首要的任務，即是就過去GGE共識報告內已經列出之信心建立措施及網路規範，找出國家實踐的具體作法。《對推進網路空間負責任之國家行為共同聲明》 雖並未提及信心建立措施，但表示應以透明且與國際法一致之措施來使國家為其行為負責。下一輪OEWG會議將在2020年2月舉行，而GGE也將於2019年底分別舉行會議，若能朝此方向進行，不失為一讓OEWG與GGE兩個討論程序互補的作法。
[1]Kevin Collier, “27 countries sign cybersecurity pledge with digs at China and Russia,” CNN Politics, September 23, 2019, https://reurl.cc/jdGx2m. 新聞稿全文見 “Joint Statement on Advancing Responsible State Behavior in Cyberspace,” U.S. Department of State, September 23, 2019, https://reurl.cc/Qpb0gq.
[2]“Resolution adopted by the General Assembly on 5 December 2018: 73.27 Developments in the field of information and telecommunications in the context of international security,” United Nations, December 11, 2018, https://undocs.org/en/A/RES/73/27.
[3]Nele Achten, “New U.N. Debate on Cybersecurity in the Context of International Security,” Lawfare, September 30, 2019, https://reurl.cc/A1OxvK.
[4]Josh Gold, “Global Meeting on Cyber Norms Holds Promise, But Broader Challenges Remains,” Council on Foreign Relations, September 30, 2019, https://reurl.cc/8lp15j.