國防安全研究院-國防安全雙週報

《中國國防報》2019年10月21日報導，因軍改後省軍區系統人員大幅縮減，甘肅省天水軍分區為此與天水市地方黨委與政府協調，讓該市國防動員委員會承擔演練責任。10月9日聯合演練當日，軍分區不再唱獨角戲，天水市市委、市府等領導及市直屬機關主要負責人並未如往常坐在領導席，而是指揮此次演練；市國防動員委員會各專業辦公室也不再只是陪練，而是親自擬制動員文書並指揮各自專業分隊。報導認為此回演練讓座上賓成為指揮員，地方領導成為動員演練主角，可謂既落實《國防動員法》，又讓軍地「回歸本位」。[1] 儘管新聞刻意強調國防動員不再是「部隊幹地方看」，卻反倒凸顯中國國防動員長年以軍隊為主、地方為輔的「上軍下民」結構性隱憂。

貳、安全意涵

一、「上軍下民」結構性問題仍在

國家國防動員委員會成立於1994年，但此前卻無專門動員法規。中國為此於1998年將該需求列入立法計畫，然而耗時11年至2010年才通過《國防動員法》。從研議至提出草案即費時6年，又歷時5年才完成立法，顯然軍方系統與國務院系統對法規內容與權責劃分意見分歧。[2] 《國防動員法》旨在落實政府於國防動員的主導地位，其第十條即規定：「縣級以上地方人民政府依照法律規定的許可權管理本行政區域的國防動員工作」，但軍隊為主、政府為輔之「上軍下民」作法仍較為普遍，因而制約中國國防動員建設的發展。 [3]

中國《憲法》、《國防法》與《國防動員法》皆明訂政府領導國防動員建設之故，在於國防動員連結平時與戰時又領域廣泛，並不侷限於軍事層面，而此等宏觀調控能力也僅有政府具備。然而，在實踐上卻是軍地職責不清又角色錯位，以致於出現「上軍下民」的便宜行事作法。

二、中國國防動員管理人才有限

國防動員由政府主導已逐漸成為軍地共識，但《國防動員法》通過近十年後，若干縣市國防動員委員會牌子卻仍掛在人民武裝部。此除意味軍地對國防動員由誰主導認知不清，「上軍下民」問題仍舊存在，亦反映地方不但無意也扛不起重責的隱憂。

中國國家發展和改革委員會國防動員研究發展中心主任畢智勇認為，國防動員組織管理體系未能完善，在於隊伍專業素質不高。軍事院校尚有國防動員教研機構，但地方高校、各級黨校卻鮮少設置，因而造成國防動員管理人才有限，並制約國防動員建設。[4] 此回甘肅省天水市的演練即反映長年有法不依，在迫於軍方無法代勞後，市國防動員委員會各辦公室才無奈履行應負職責，而地方文職人員全程參與時亦感慨任務不易。此實可歸咎於國防教育不足，讓地方無足夠能力推動以政府主導之國防動員機制。

參、趨勢研判

一、中國將持續推動政府主導之國防動員機制

儘管「上軍下民」問題不易解決，中國現行國防動員機制也仍待完善，但國防動員由政府主導已是大勢所趨。畢竟國防動員的動員對象與應急資源都在地方，除僅有政府具備國防動員所需的宏觀調控能力，軍地協調指揮問題亦是主因。如省軍區亦屬省級政府部門，在位階平行下，若由其主導地方動員，在協調其他省級行政部門時便可能出現問題。此亦為何需要以政府為主體，推動國防動員建設之故。為此，中國仍將持續推動政府主導之國防動員機制。

二、中國強化軍文交流以彌補國防教育不足

軍文各有專業，要跨領域兼具兩者之長並非易事，有賴長期系統性的培養，但中國要普設國防動員教研機構需要諸多配套，若以此彌補國防教育的不足，則猶七年之病，求三年之艾。強化軍文交流應是短期可行作法，目前在中國已有地方政府推動。如湖南省即運用會議、述職和軍事日等時機，邀請軍隊專家教授為地方領導輔導授課，宣講國防動員建設知識；又採取組織集訓、送學深造、崗位鍛鍊等方式，對國防動員系統工作人員加強業務培訓，展開業務抽考，提高履職能力。近年又將省市縣長、廳局長納入戰時編成，以培養軍事素養；省軍區則開展軍事和社會要素研究，以培養參政議政能力。 [5]