中國通過國際重型救援隊認證之意圖評析
2019.11.01
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壹、新聞重點
2019年10月23日中國應急管理部報導，10月20至22日中國救援隊和中國國際救援隊進行近40小時的連續演練，經過「國際搜索與救援諮詢團」（International Search and Rescue Advisory Group, INSARAG）20名專家的考核後，兩支救援隊取得聯合國國際重型救援隊認證資格，中國成為亞洲首個同時擁有支獲此認證隊伍的國家。中國國際救援隊於2001年4月成立，又稱為國家地震災害緊急救援隊，係由中國地震局、中國地震應急搜救中心、中國人民解放軍陸軍第82集團軍某工化旅、解放軍總醫院第三醫學中心所組成。其於2009年11月首次通過測評，取得重型救援隊資格，因每5年須進行複測，故於2014年8月通過第一次複測，此次2019年10月則為第二次複測。2018年8月成立的中國救援隊則為首次接受測評，依據《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》所成立之「中國消防救援隊」為其主要組成成員，且在北京市消防救援總隊、應急總醫院的支援下，該救援隊成為中國第二支國家級專業重型救援隊。
2005年11月聯合國INSARAG執行首次「國際搜救隊分級評測」（INSARAG External Classification, IEC），不僅為救援隊整體能力的綜合考察，亦是受災國接受國際救援隊伍入境救援的重要參考與依據。該測評分為重型、中型和輕型三個級別（如附、1），測評內容包括管理協調和技術技能兩個面向，前者主要針對救援隊組成單位的組織領導和協調指揮能力進行測評；後者則主要針對救援隊完成特定具體任務的能力進行測評。目前，已有54支搜救隊通過中型或重型評測，其中通過重型搜救隊評測之亞太國家為新加坡、澳洲、中國、日本、南韓、紐西蘭、馬來西亞等國。 [1]
貳、安全意涵
如同中國應急管理部副部長鄭國光在重型救援隊授旗頒牌儀式中所言，中國政府高度重視跨國救援工作，積極承擔國際責任和義務，[2] 中國極為重視國際人道救援行動，未來將更加善用擁有兩支重型救援隊伍此優勢遂行其政策目標，以下針對中國重視國際人道救援行動進行分析與說明。
一、中國透過國際人道救援行動提高國際形象
受到極端天氣與氣候事件影響，各國災害規模不斷擴大，且發生頻率亦急遽攀升。為提升自身國際形象，中國積極透過從事國際人道救援工作。自2001年中國國際救援隊成立後，過去18年間共前往伊朗、巴基斯坦等10個國家進行人道救援任務（如附表2）。另外在通過此次認證前，中國救援隊亦於2019年3月前往受颱風侵襲並造成嚴重災情的莫三比克進行人道救援工作；並於完成救援任務後，成為該國總統紐西（Filipe Jacinto Nyusi）接見國際救援隊伍之唯一代表。隨著中國綜合國力的不斷提升，為了成為國際體系中的「負責任利害關係人」（responsible stakeholder），並營造對國際社會做出貢獻的正面形象，且在多一支具備參與國際人道救援能力的國際重型救援隊後，中國將更為積極參與國際人道救援工作以塑造其正面大國形象。同時，透過宣傳其在國內外的人道救援與災害防救貢獻，不僅有助於提高在國際社會上的聲望，亦利於強化共產黨的執政正當性。
二、中國透過國際人道救援行動提升軍事作戰能力
中國從事海外人道救援任務，一來有助於塑造其負責任大國形象，二來則利於提升其海外軍事作戰能力。由於非戰爭軍事行動是提升軍隊作戰能力的重要方式，中國將參與人道救援與災害防救任務（Humanitarian Assistance and Disaster Relief, HA/DR）視為測試與提升其海外作戰能力的一項手段。因為人道救援行動與戰爭行動間具備許多相似之處，包括力量建設、機制準備以及訊息和後勤保障等。中國可藉此測試其組織和指揮能力，並檢查與增強其作戰準備能力。同時，國際人道救援行動亦能為中國提供實踐與提高可應用於未來作戰行動能力的機會，例如指揮與控制、小單位領導、直升機作業以及維持部隊在國外所需之後勤能力。另外與他國進行交流與演習也有助於提升中國軍事能力，因為可藉此向包含美國在內等先進國家軍隊學習，並蒐集相關有利情報資訊，例如中國即透過人道演習接觸一系列美國的軍事戰術與程序。[3]
參、趨勢研判
一、中國將持續與他國進行交流和演習
如上所述，由於與他國進行HA/DR之相關交流和演習，有助於蒐集情報並提升自身軍事能力，可預期為有助於強化國際人道救援能力，中國將持續以獲取進步經驗為藉口，增加與他國交流和演習機會。近年來，中國已與許多國家舉行內容包含人道救援之雙邊或多邊演習，藉此擴大其交流夥伴網絡，例如2018年11月中美人道主義救援減災聯合演練、以人道主義救援與減災及海上搜救為主題之2018年6月中紐雙邊人道救援演習、2018年3月中柬「金龍-2018」反恐聯訓暨人道主義救援演習等。關於多邊演習，中國則參與演習內容包含人道救援及災難救助之2019年美泰聯合金色眼鏡蛇軍演、以人道主義救援聯合行動為主題之「和平友誼-2016」中馬泰聯合軍事演習等。
二、透過HA/DR將有助於中國推動「一帶一路」倡議
如同中國應急管理部副部長尚勇所言，「參與國際人道主義救援工作是應急管理部的一項重要職責」、「下一步重點是建立『一帶一路』沿線國家災害防治和應急管理的機制。特別是要發揮中國在災害防治技術的相對優勢，使災害遙感衛星以及預報監測能力、國際救援能力為這些『一帶一路』沿線國家提供必要的支持」，在提升海外人道救援工作能力後，中國將持續透過HA/DR以利於推動「一帶一路」倡議。對此，2019年5月30日應急管理部與國際移民組織（International Organization for Migration, IOM）簽署合作備忘錄，除了促進雙方交流外，國際移民組織亦承諾支持中國建立減少災害風險和應急管理的「一帶一路」國際合作框架。可見，由於防減災為「一帶一路」沿線國家所面臨的問題，亦為各國合作的「最大公約數」，透過提高參與國減少災害風險和應急管理能力，將有助於中國推動此倡議。同時，中國並採取相關政策以提升沿線國家的災害防救能力，例如2019年5月中國帶頭舉辦「『一帶一路』防災減災與可持續發展」國際學術會議，會後並通過《「一帶一路」防災減災與可持續發展北京宣言》，提出4項科技行動計畫和9項推動措施。[4] 另外，中國科學院水利部成都山地災害與環境研究所、四川大學災後重建與管理學院、中國科學院地理科學與資源研究所亦於會議上發起成立國際減災科學聯盟，目前已吸引近30個來自各國的科學研究機構與大專院校，以及國際水土保持學會、國際山地綜合發展中心等相關組織參與。 [5]
附表1、輕型、中型、重型救援隊之比較
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輕型救援隊 |
中型救援隊 |
重型救援隊 |
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概述 |
1. 屬於入門級救援隊伍 2. 作業範圍限制於國內，基本隊伍人數至少18人 |
1. 具備管理、物流、搜索、救援和醫療救護五大部份能力 2. 具備大型木材與鋼筋混凝土之破壞施工作業，包括倒塌建築的加固作業技術以及該處搜索和救助的能力 3. 可以配合重型機具執行起重或吊裝作業 4. 基本隊伍人數至少40人 |
1. 具備管理、物流、搜索、救援和醫療救護五大部份能力 2. 具備大型木材與鋼筋混凝土之破壞施工作業，包括倒塌建築的加固作業技術以及該處搜索和救助的能力 3. 可以配合重型機具執行起重或吊裝作業 4. 基本隊伍人數至少59人 |
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具備的能力 |
1. 偵察和災區的勘查 2. 有效辨識危害和行動作業之風險評估 3. 控管公共設施 4. 在安全情形下執行辨識有害物質及隔離 5. 地面（地表）搜救 6. 執行醫療照護和待救者脫困 7. 設立災難集結點 8. 協助國際團隊融入地方的緊急管理與安排 |
除具備輕型隊伍能力以及上述要件外，必須包含以下能力： 1. 具有單一災區獨立執行搜救作業的能力 2. 具備搜救犬搜索技術的能力，並有足夠人員以便在單一地點獨立執行作業24小時，長達7天 3. 提供自身救援隊相關醫療照護（包含搜救犬），並在該災害國家政府允許下，提供災民醫療照護 |
除具備中型隊伍能力外，必須包含以下能力： 1. 需要有設備和人力，可同時於兩個不同搜救地點執行重型救援技術。且兩處皆有獨立的後勤支持而能持續24小時以上。 2. 具備搜救犬搜索技術的能力 3. 具有大型RC建築結構切割及破壞能力，並可施予多層結構的穩固技術 4. 具有足夠的人員和後勤以讓兩個獨立搜救點持續運作24小時，最長可連續10天 5. 提供自身救援隊相關醫療照護（包含搜救犬），並在該災害國家政府允許下，提供災民醫療照護 |
資料來源：“INSARAG Guidelines,” International Search and Rescue Advisory Group, February 11, 2015, https://reurl.cc/nVrWgd.
附表2、中國國際救援隊歷次國際人道救援任務
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日期 |
事件 |
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2003年5月 |
阿爾及利亞地震 |
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2003年12月 |
伊朗地震 |
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2004年12月 |
印尼南亞大海嘯 |
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2005年10月 |
巴基斯坦地震 |
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2006年5月 |
印尼地震 |
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2010年1月 |
海地地震 |
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2010年7、8月 |
巴基斯坦洪水 |
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2011年2月 |
紐西蘭地震 |
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2011年3月 |
日本地震 |
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2015年4月 |
尼泊爾地震 |
資料來源：洪銘德整理自公開資訊。另，2015年之後，中國國際救援隊即未執行國際人道救援任務。
[1]〈中國救援隊和中國國際救援隊順利通過聯合國國際重型救援隊測評複測〉，《聯合國新聞》，2019年10月23日，https://reurl.cc/b6DgQr；〈中國救援隊和中國國際救援隊順利通過聯合國國際重型救援隊測評複測〉，中華人民共和國應急管理部，2019年10月23日，https://reurl.cc/4gjOKV。
[2]〈中國救援隊和中國國際救援隊通過聯合國國際重型救援隊測評複測〉，《中國應急信息網》，2019年10月24日，https://reurl.cc/QpR0EZ。
[3]軍事科學院軍事戰略研究部，《戰略學》（北京市：軍事科學出版社，2013年），頁161；Matthew Southerland, “The Chinese Military’s Role in Overseas Humanitarian Assistance and Disaster Relief: Contributions and Concerns,” U.S.-China Economic and Security Review Commission Staff Research Report, July 11, 2019, https://reurl.cc/gv431Q, pp. 1-4.
[4]4項科技行動計畫為加強災害風險認知、災害風險管理、提高災害風險抵抗能力建設、加強災後重建對策；9項推動措施則主要包含加強災害風險評估能力；促進大數據、災害風險數據及新興技術等共享與應用；建設高效災害信息共享平台；加強社區、地方、國家、跨境、區域多層級風險管理科學研究；防災減災政策制定以及減災應用；推進跨學科國際減災科技計畫等。請參閱〈「一帶一路」防災減災與可持續發展國際學術大會舉行〉，中華人民共和國中央人民政府，2019年5月13日，https://reurl.cc/yyY0d6。
[5]〈尚勇：將建立「一帶一路」沿線國家災害防治和應急管理機制〉，《中國應急信息網》，2019年10月23日，https://reurl.cc/D147zQ；〈中國與國際移民組織簽署減災和應急合作協定〉，《聯合國新聞》，2019年5月31日，https://news.un.org/zh/story/2019/05/1035531。