第71期
壹、新聞重點
日本國防工業與科技基礎雄厚,但囿於國內法令限制而限制出口,故於全球軍火市場缺乏競爭性。根據防衛省2019年9月2日公布2020年防衛預算為5兆3,223億日圓(約500億美元),除因設立宇宙作戰隊、電子戰部隊與擴編網路部隊等人事支出,預估與美國簽訂軍事售予採購(Foreign Military Sales, FMS,日稱對外有償軍事援助)將達5,013億日圓,為歷年之最。[1] 隨著FMS預算成長,預算排擠效益也大幅壓縮防衛省對內採購的空間。雖然日本自2014年4月通過「防衛裝備移轉三原則」、6月公布《防衛生產與技術基礎戰略》,2016年公布《防衛技術戰略》以來,安倍內閣希望透過厚植武器研發、生產、採購機制的調整,強化防衛裝備市場競爭性,但迄今日本防衛裝備移轉與出口成效不佳,緣由值得探究。
貳、安全意涵
一、日本國防工業正由「市場保護型」走向「市場競爭型」
日本自戰後即全面禁止武器出口,1967年佐藤榮作內閣提出「武器出口三原則」政策,[2] 1976年三木武夫內閣擴大適用範圍,1983年逐步放寬,排除美國適用,並開始參與國際防衛裝備聯合開發案。防衛省每年以穩定的預算對內採購武器裝備,約佔總採購的8成以上,外購金額比例低於2成(如表1),凸顯政府扶植防衛產業的立場,也造就市場保護型的國防工業體質。安倍內閣為提升防衛科技優勢,推動武器出口,推出以下措施:(一)自2014年廢除「武器出口三原則」,改訂「防衛裝備移轉三原則」:1、移轉不應違反日本所遵守的國際條約與責任、不應違反聯合國安理會武器禁運等決議案、不向衝突當事國移轉武器;2、移轉需經嚴格審查與資訊揭露,可促進國際和平與合作、日本安全;3、對第三國移轉或使用需進行管制等,作為武器轉移的政策原則;(二)2014年制定《防衛生產與技術基礎戰略》、2016年公布《防衛技術戰略》為強化防衛工業研發生產基礎確立政策方向;(三)2015年於防衛省成立「防衛裝備廳」,期能讓政府在確保科技優勢、優化採購流程、擴展國際共同研發及強化防衛工業基礎,發揮積極作用。安倍內閣希望透過這些努力,扭轉日本國防工業從「市場保護型」向「市場競爭型」轉變,以提高參與國際武器競標的機會,並在國際軍火市場佔有一席之地。
表1、日本防衛裝備廳公布防衛裝備內外採購金額(單位:億元日幣)
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2016
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2017
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2018
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2019
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外購
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國內
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外購
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國內
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外購
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國內
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外購
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國內
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陸幕
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585
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2,909
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754
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3,451
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709
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3,637
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688
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2,880
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海幕
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0
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8,315
|
0
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6,155
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126
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4,052
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691
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4,142
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空幕
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1,218
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3,580
|
1,727
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4,751
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1,777
|
4,039
|
1,580
|
2,803
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裝備廳
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0
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903
|
0
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982
|
0
|
845
|
0
|
972
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其他
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0
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617
|
0
|
577
|
0
|
578
|
0
|
646
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合計
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1,803
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16,324
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2,481
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15,916
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2,612
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13,151
|
2,959
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11,443
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12.52%
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87.48%
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15.74%
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84.26%
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14.20%
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85.80%
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16.32%
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83.68%
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資料來源:林柏州整理自防衛裝備廳。陸幕為陸上幕僚監部、海幕為海上幕僚監部、空幕為航空幕僚監部,其他則為防衛大學、防衛醫學大學與內部局。
二、日本防衛裝備僅有對外贈與、尚無外銷案例
日本自2014訂定「防衛裝備移轉三原則」以來,參與競標失敗的有澳洲蒼龍級潛艦、英國P1巡邏機、泰國FPS3防空雷達、紐西蘭C2運輸機等4案;洽談中的有菲律賓FPS-3防空雷達、印度US-2水上救援直升機、希臘US-2水上救援直升機、阿拉伯聯合大公國C2運輸機等4案;成功的僅有參與美國愛國者2型及標3飛彈零件案,向菲律賓移轉TC-90教練機及UH-1H均屬贈與。其中澳洲12艘潛艦案價值約5,600萬澳幣(4,300萬美元)失敗原因在三菱重工欠缺國際軍火出口案經驗,日本企業堅持在國內製造,對技術轉移態度保守等, 面對法國造艦局(DCNS Groups)承諾提供澳洲當地2,900個工作機會,日本與美、歐等國際級軍火大廠競爭,仍有很大努力空間。
表2、日本防衛裝備移轉案例
狀況
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案例
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已達成協議
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向美國出口地對空飛彈愛2(零組件)
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向美國出口地對空飛彈標3(第三節發動機及鼻錐)
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向菲律賓贈與TC-90教練機
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向菲律賓贈與UH-1H直升機(零組件)
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協調談判中
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向菲律賓出口FPS-3防空雷達
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向印度出口US-2水上救援直升機
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向希臘出口US-2水上救援直升機
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向阿拉伯聯合大公國出口C2運輸機
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失敗
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紐西蘭C2運輸機(美國波音P-8取得訂單/2018)
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澳洲蒼龍級潛艦(法國DCNS取得訂單/2016)
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英國P1巡邏機(美國波音P-8取得訂單/2015)
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泰國FPS-3防空雷達(西班牙Indra取得訂單/2018)
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資料來源:〈日本防衛裝備品出口第一單瞄向菲律賓〉,《日經新聞中文網》,2018年12月11日,https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/33431-2018-12-11-05-00-50.html;〈解禁5年仍賣不出去的日本防衛裝備〉,《日經新聞中文網》,2019年5月20日,https://reurl.cc/5gdq5z。
參、趨勢研判
一、日本資助之先進科技研究項目將透露其武器發展方向
日本針對未來安保環境趨勢,已確立應強化及發展警戒監視、情報機能、運輸能力、指揮管制與情報通信、周邊海空域安全確保、應對島嶼遭受攻擊能力、彈道飛彈防禦、特種部隊攻擊、太空威脅、網路威脅、大規模災害及國際和平合作活動等12項能力,其中發展無人地面載具(Unmanned Ground Vehicle, UGV)、無人飛行載具(Unmanned Aerial Vehicle, UAV)、無人水面載具(Unmanned Surface Vehicle, USV)、精密攻擊武器與防禦(電磁、雷射、誘導技術)、電子攻防、網路、指管通資電及人工智慧等技術為未來研發重點。[4] 另外自2015年起,防衛省建立「安全保障技術研究推進制度」,透過編列固定經費針對先進科技項目,鼓勵研究機構、大學及公司進行研究,例如2019年編列101億日圓,資助7項大規模專題及13項小規模專題,將成為後續武器裝備發展的科技基礎。
二、參與國際聯合技術開發仍將是日本防衛裝備出口的出路
防衛裝備移轉不單只是武器貿易、武器出口,還牽涉到大國政治經濟角力。雖然日本將武器系統限制在防衛性質、也不得出口至紛爭國家、武器禁運國家等對象國,且日本也優化防衛裝備移轉之審查,納入:(一)內閣官房國家安全保障局;(二)外務省總合外交政策局安全保障政策課;(三)經濟產業省貿易經濟合作局貿易管理部安全保障貿易管理課;(四)防衛省經理裝備局裝備政策課等單位聯合審議。然而,裝備採購背後仍涉及到關鍵技術保護、軍事同盟象徵、平衡貿易逆差及面對大國制裁等多重因素,日本雖擁有軍事科技優勢,但仍難敵傳統歐美軍火大廠競爭,多數企業武器銷售佔整體業務比例亦不高,例如日本最大國防企業三菱重工僅佔10%、川崎重工佔15%、富士通佔3%、IHI佔8%。[5] 研判日本應會繼續藉參與國際性的聯合開發計畫、技術轉移等方式,加強與國際大廠的技術合作,維持其在防衛裝備移轉的優勢。
三、日本持續擴大與各國簽訂武器裝備技術移轉協定杜絕洩密
日本現已與美國(1983年)、英國(2013)、澳洲(2014年)、法國(2015年)、印度(2015年)、印尼(2015年)、菲律賓(2016年)、德國(2017年)、義大利(2017年)、馬來西亞(2018年)等10國簽定《防衛裝備與技術移轉協定》,以確保潛在轉移對象國能維護裝備的技術保密。另外,由於某家與中國政府關係密切的企業參與日本下一代戰機開發設計案,防衛省在2019年6月要求參與防衛裝備標案的企業,有義務報告資本關係、資訊保護體制、負責人員的經歷與國籍。[6] 未來,隨著跨國及跨企業技術開發與生產的產業趨勢影響下,此一規範除要求投標企業需建立機密保護機制,同時也希望防堵廠商技術機密外洩。
附表、2019年日本前十大防衛企業
資料來源:〈中央調達における平成30年度調達実績及び令和元年度調達見込〉,日本防衛省防衛裝備廳,https://reurl.cc/D1l6yR。
[1]《中華民國106年國防報告書》第129頁,將FMS譯為「軍事售予採購」。另2019年日本防衛預算為5兆2574億日圓,〈日本防衛費連年擴大 新設太空和電子部隊〉,《日經新聞中文網》,2019年9月2日,https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/37148-2019-09-02-10-19-16.html;〈我が国の防衛と予算-令和2年度概算要求の概要〉,日本防衛省,2019年8月30日,https://www.mod.go.jp/j/yosan/2020/gaisan.pdf。
[2]原「武器出口三原則」為:(一)不向共產主義國家、聯合國武器禁運的國家及紛爭當事國移轉武器;(二)移轉需經嚴格審查與情報公開;(三)移轉第三國需適當管理,〈防衛装備移転三原則〉,日本首相官邸,2014年4月1日,https://reurl.cc/9z3Xrd。
[3]Cameron Stewart, “Tokyo talks fail to soothe Japanese over submarine contract loss,” The Australian, June 16, 2016, https://reurl.cc/QpE3jM; “Australia says French company wins huge submarine contract” Japan Times, April 26, 2016, https://reurl.cc/XXRk4g.
[4]〈平成28年度中長期技術見積り〉,日本防衛省防衛裝備廳,2016年8月,https://www.mod.go.jp/atla/en/policy/pdf/outlook.pdf; “Fiscal Year 2016 Medium-to Long- Term Technology Outlook,” Acquisition, Technology & Logistics Agency, August 2016, https://www.mod.go.jp/atla/en/policy/pdf/outlook.pdf.
[5]“The SIPRI Top 100 arms-producing and military services companies in the world (excluding China), 2017,” SIPRI Arms Industry Database, retrieved December 2018, https://reurl.cc/NalXQp.
[6]〈日本新規要求防衛投標企業報告資本關係和國籍〉,《日經新聞中文網》,2019年6月21日,https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/36107-2019-06-21-02-19-56.html。