中、美在第35屆東協高峰會有關南海問題之攻防
2019.11.15
瀏覽數
118
壹、新聞重點
根據《日本放送協會》（NHK）於2019年11月3日的報導，中國國務院總理李克強於當天出席在泰國首都曼谷舉行的「第22屆中國與東協高峰會」，並就雙方所關心的南海問題發表談話。李克強表示，中國希望在2021年之前與東協各國完成《南海行為準則》（Code of Conduct in the South China Sea, COC）的談判；同時他也強調，該行為準則將為南海帶來長遠的和平與穩定；中國與東協各國合作將有利於各方。然而，針對北京在南海的填海造陸與軍事化作為，部分東南亞國家，包括越南與菲律賓，則認為這是有害南海的和平與穩定。[1] 對此，美國新任國家安全顧問歐布萊恩（Robert O’Brien）在11月4日的「美國與東協高峰會」上則批評，北京在南海是用威嚇的方式脅迫東協較弱小國家，以促使它們無法開發離岸的南海海洋資源。[2]
貳、安全意涵
在本屆東協高峰會上，中、美雙方就南海問題展開了新一波較量。北京利用《南海行為準則》的議題企圖營造中國與東協之間的合作關係，並排拒美國的影響力；華盛頓則再次利用會議場合抨擊中國在南海的霸道行為，並落實其「一個自由與開放的印度太平洋」的主張。
一、中國持續推動完成《南海行為準則》以鞏固其在南海的利益
雖然中國與東協各國在此次高峰會並無針對《南海行為準則》進行第二輪審查，但李克強卻藉由宣稱第一輪審查的提前完成（於2019年7月31日），以及努力爭取在2020年完成二讀，強烈地展現中國希望按照原共同商訂的三年磋商時程，順利在2021年完成《南海行為準則》的通過。
北京之所以積極推進磋商時間表，有以下幾點理由：第一、《南海行為準則》本身並非是在於「解決領土主權爭議」，而是側重在「衝突與風險管控」。由於中國與越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊及台灣等有關南海主權的爭議恐無法在短時間內獲得解決，而避免衝突與危機的規範又是各方之所需，因此這也就促成雙方在此議題上的磋商談判。第二、中國目前在南海的填海造陸行動已告一段落，現階段其在南海的經營重點是如何強化這些島礁上的軍事化工程。由於訂定《南海行為準則》有助於避免中國與上述國家發生衝突與危險，這亦是北京積極推動的原因。第三、東協各國皆知北京對南海的戰略企圖與對南海和平穩定的威脅，然因為中國是它們最為重要的經濟與對話夥伴，因此與中國磋商《南海行為準則》也是有利於東協各國。[3]
然而北京對推動完成《南海行為準則》的願望也可能過於樂觀。由於中國與東協各國在磋商的依據—「南海行為準則單一協商文本草案」（Single Draft South China Sea Code of Conduct Negotiating Text, SDNT）中有關地理範圍界線、衝突解決機制、合作的責任與義務、第三方的角色、以及準則本身的法律地位等充滿了許多的歧見，[4] 因此當談判進入二讀程序並且碰觸到更多攸關各方實質利益之時，其過程與結果未必會如同北京預期的順利。
二、美國未在東協高峰會對中國的南海作為進行有力反制
為了反制中國在東協高峰會上有關南海的發言與主張，美國此次亦在會議中重申美國對維持一個「自由且開放」印度太平洋區域的承諾，並且批評中國在南海以威嚇方式阻擾東協國家開發離岸的海洋資源。同時歐布萊恩也表達川普總統有意邀請東協國家領袖在2020年第一季到美國訪問並舉行特別高峰會。然而這些口頭上對中國的批評與對東協國家的邀請，恐怕無法真正對中國在《南海行為準則》議題上的發揮造成牽制作用。加以美國派出的國家安全顧問層級不若中國與東協各國是由總統（總理）或副總統（副總理）代表出席，造成僅有泰國、寮國、與越南三國領袖出席「美國與東協高峰會」，同時遭受許多外交官與國際媒體的批評。
真正欲對北京的上述作為形成有力的反制，應當還是在軍事行動上採取相對應的策略。在《南海行為準則》當中，特別對美國具挑戰的是北京提議東協各國與中國應共同舉行聯合軍演，並堅持區域外的國家不得參與。很明顯地，這項提議是針對美國。事實上，華盛頓也意識到北京的企圖並採取了若干措施。在2018年8月所通過的《2019財政年度國防授權法》當中，美國要求國防部長必須協同國務卿針對中國在南海的人工造島進程與軍事化作為提出報告。同時也要求中國必須停止填海造陸，並且撤除所有的武器部署，以及連續四年有助於區域穩定，如此方有可能再受邀參加環太平洋軍演。此外，2019年9月，美國則是首次與東協10國海軍舉行「美國與東協聯合海上演習」（ASEAN-US Maritime Exercise, AUMX），演習範圍則是涵蓋泰國暹羅灣、南海等國際水域與新加坡。此一演習的目的不只是為了維護雙方共同的海事安全，也是為了因應中國在東南亞擴張軍事影響力，並且展現美國維持印太區域自由和開放的決心。
參、趨勢研判
一、北京將加快《南海行為準則》的第二輪審查
由於《南海行為準則》在第一輪審查中順利並且提早完成，加以北京對完成此一準則的強烈企圖心，以及希冀利用三年的時間完成通過，因此接下來中國將加快在2020年完成第二輪審查，並在2021年完成準則的審查通過。特別是為了排除美國勢力的干預，有關堅持區域外國家不得參與中國與東協各國的聯合軍演之規定是否通過，將是未來觀察的重點。此外，北京是否也會要求東協各國不得與區域外國家在南海舉行聯合軍演？抑或是要求區域內國家（中國與東協各國）得拒絕區域外國家在南海舉行軍演？這亦是另外值得觀察的重點。對中國而言，協商中較具挑戰性的東協國家為菲律賓與越南。但由於中、菲兩國在共同開發的問題上取得了進展，因此越南將是中國最為棘手的國家，尤其是中國於2019年8月派遣探勘船在武裝海警保護下進入南沙群島萬安灘海域探勘石油，越南則指控中國侵犯越南專屬經濟海域。另一方面，由於雙方的協商也將越碰觸實質的利益問題，因此衝突的程度也可能隨之升高，這將是潛在的挑戰與不確定性。
二、中國與美國在南海的軍事行動與較勁將轉趨激烈
由於中國已在南海區域取得島嶼的實質佔有，同時也取得相當可觀的人工島礁，因此北京在此的問題已不是「製造了多少人工島嶼」或「擴增了多少土地面積」，而是在這些島嶼上「進行了什麼建設」與「進行了什麼軍事化作為」。若是中國能順利與東協國家簽訂《南海行為準則》，並在軍事行動與聯合軍事演習上排除美國及其盟邦的涉入，則北京將充分地達成其目標。然而，美國應不會就此罷休。2018年以來，華盛頓除了將持續其單邊的自由航行任務之外，也邀集日本、澳洲、英國、與法國等盟邦的軍艦到南海進行自由航行任務與舉行聯合軍事演習，也因此南海區域的軍事行動將更國際化與複雜化，而美、中兩強在南海的軍事競爭態勢與潛在軍事衝突風險也將更為升高。[5]
[1]“China, ASEAN discuss disputed South China Sea,” NHK, November 3, 2019, https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/en/news/20191103_23.
[2]“US envoy decries Chinese ‘intimidation’ in South China Sea,” Reuters, November 4, 2019, https://tinyurl.com/sgb577c.
[3]Trinh Le, “ASEAN’s China Dilemma,” Diplomat, October 29, 2019, https://tinyurl.com/ty7q7sk.
[4]Carl Thayer, “A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct,” Diplomat, August 3, 2018, https://tinyurl.com/wvwxvdb.
[5]Wu Shicun, “What’s Next for the South China Sea?” Diplomat, August 1, 2019, https://reurl.cc/GkN98y.