美國敏感科技管制對台灣產業之影響
2019.11.15
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壹、新聞重點
美國白宮首席科技政策顧問克拉特席爾斯（Michael Kratsios），2019年11月7日在葡萄牙里斯本（Lisbon）召開的科技會議中，呼籲歐洲國家不要使用華為產品或接納中國5G網路和人工智慧科技。同時，為了確保先進軍用電腦晶片之供應，五角大廈正設法遊說美國科技產業在美建造新產線，並嘗試說服台積電（TSMC）脫離華為供應鏈，希望台灣政府加強對中國科技出口管制，防堵美國華為禁令之缺口。台積電創辦人張忠謀則在11月2日表示，台積電在和平時代安安靜靜做IT供應鏈的一環；世界不安寧時，台積電就變成地緣策略者必爭之地。台積電董事長劉德音則指出，台積電要在「兵家必爭之地」力求平衡與穩定，未來會與政府配合，在地緣政治競爭中保持台灣的最大利益。[1]
貳、安全意涵
一、美國為加強國防產業供應鏈安全而施壓台積電等台廠選邊站
目前美中貿易戰無論能否達成協議，美中科技戰已成為貿易戰核心與結構性的長期趨勢。這並非一般所言之「競爭」，而是確確實實的「零和戰」。兩強相爭的重要標的之一，是可結合多種軍民兩用敏感科技應用的半導體產業，特別是奈米級核心晶片的發展。[2] 這些核心晶片不但是民間航太、自駕車、5G通訊、人工智慧（AI）、物聯網（Internet of Things）、量子計算等先進科技得以運作之關鍵，軍規晶片也可協助各種戰機、戰車、艦船等進行即時的立體作戰，甚至遙控戰場機器人之行動。美國雖然擁有全球最先進的晶片技術並在創新上保持領先，但是其核心晶片之生產製造卻必須依賴全球市佔率第一的台積電。[3] 另以人工智慧而言，美國AI硬體幾乎全都由台灣生產。鑑於美國對其國防產業供應鏈安全之重視，其最先進武器使用只在本國產製的電子零組件，美國政府要求台積電赴美設廠生產軍用先進晶片、停止供貨華為的壓力應會越來越大。
二、紅色供應鏈之台灣廠商被美國嚴密關注
中國紅色供應鏈之形成，台灣廠商尤其是西進大陸之台灣供應鏈發揮了重要作用。雖然紅色供應鏈處於全球產業鏈之下游，但是中國政府試圖以「新型城鎮化」建設和「一帶一路」計畫，建構出自身的國內外市場和產業生態系。以華為來說，美國出口管制禁令驅使華為加速布建其5G應用和建造自主供應鏈，以擺脫在半導體關鍵零組件上的對美依賴。隨著華為5G布局逐漸擴展，華為供應鏈越來越依賴台灣廠商。除台積電之外，還包括聯發科、大立光、日月光等台灣大廠（見附表），範圍涵蓋資料處理、觸控面板、鏡頭模組、被動元件、封裝測試、IC設計等。中國政府更在11月4日公布共計26條的《關於進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》，其第2條即鼓勵台商參與大陸5G之技術研發、標準制定、產品測試和網路建設。一旦美國開始強化對華為等列入實體管制黑名單之中國廠商的敏感科技管制，華為供應鏈中的台灣廠商恐遭美國政府嚴密注意甚或管制。
參、趨勢研判
一、美國對中敏感科技管制將逐漸達成共識且細膩化
美國國內目前對於敏感科技管制一事意見紛歧，產官學界各有不同看法，也造成商業部工業安全局（Bureau of Industry and Security , BIS）技術管制清單遲遲難以出爐。[4] 川普政府內部有部分人士認為全面管制成本太高且難以取得效益；微軟、IBM等科技大廠也態度保留，認為這將妨礙科技創新和國際研發合作。因此，從白宮、國會到民間智庫現在都正就「產業發展」與「國家安全」之間的政策重心進行熱烈討論。[5] 中國國營晶片紫光集團負責人趙偉國則因這兩年營收大虧而趁機示弱，認為中國半導體產業落後歐美至少10年，呼籲美國半導體業者協助緩和美中貿易之緊張局勢。然而，長期來看，美國為了維持其科技霸權，產官學界終究會達成管制敏感科技之共識，並採取較為細膩的管制手法。
二、台灣廠商終需在美中兩強之間做出抉擇
台灣廠商目前雖然可以安靜地從美中兩邊陣營賺取經濟利益，但是在美國不可能放鬆對中敏感科技管制的結構性因素下，台廠終需在兩陣營之間做出抉擇。亦即，台廠自身必須基於企業經營和股東利益之考量，以及面臨國際競爭者之壓力，做出對美和對中不同的應對策略，例如：以設立獨立子公司或獨立產線方式赴美設廠，專門生產美國軍用關鍵零組件，並對中國進行嚴格的科技管制，防止高端技術外流。另一方面，台灣廠商若能加入美國國防產業供應鏈，除了學習與吸收美國最先進科技和創新能量之外，還可藉此激發民間之新應用發想，有利於我國產業轉型和經濟發展。在陸台商則需尋求在中國安身立命之道，以避免成為美國對中制裁的目標。
三、我國敏感科技管制體制之不足會被突顯
我國目前雖然有經濟部國貿局依國際規章制訂的出口管制體制，但是關鍵科技管制機制仍嫌不足。目前主要的管制法律為《營業秘密法》，由於屬告訴乃論且定罪門檻太高，無法及時且確實阻止技術隨人才被挖角而流往中國。鑑於美國、日本與歐盟都因中國偷竊關鍵科技而修改內部相關法規，我國可能也會儘速通過類似《敏感科技保護法》等相關法律，或為避免立法延遲而強化現有行政規定。此外，政府可和產業界、學研界共同界定出關鍵技術之列管清單，並依照影響國家安全程度分級管理，以避免中國加速挖掘台灣人才和技術，也讓美國政府對台灣敏感科技管制機制安心。
附表、參與華為供應鏈之台灣廠商
|
領域 |
公司名稱 |
提供華為之產品 |
|
晶片代工 |
台積電、聯發科 |
5G系統單晶片和特殊應用晶片（ASIC） |
|
封裝 |
日月光 |
5G天線整合封裝（AiP） |
|
晶圓測試 |
京元電子 |
5G基地台和手機晶片測試 |
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IC設計 |
祥碩、矽力-KY |
伺服器晶片平台供應、5G基地台電源管理 |
|
IC封測 |
矽格 |
5G基地台IC封測 |
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射頻元件測試 |
中華精測、雍智 |
海思射頻元件測試、5G行動通訊射頻晶片測試載板 |
|
資料中心 |
鴻海、FII（鴻海旗下） |
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網通 |
聯亞、光環、華星光、全新、環宇-KY、穩懋、昇達科、聯鈞、眾達-KY、中磊、正文 |
基地台、小型基地台、光纖通訊晶粒與封裝、光纖通訊模組 |
|
電源供應 |
光寶科、台達電 |
|
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測試設備 |
致茂 |
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手機 |
易華電、大立光、晶技、玉晶光、新鉅科 |
光學鏡頭、光感測器、基地台與手機使用之石英元件 |
|
PCB |
台燿、台光電、華通、欣興 |
基地台、手機PCB板 |
資料來源：王綉雯整理自公開資料。
[1]“U.S. CTO Presses Vestager on Huawei While Urging Regulation Restraint,” Bloomberg, November 11, 2019, https://reurl.cc/8l9gGd; “Pentagon, With an Eye on China, Pushes for Help From American Tech,” New York Times, October 25, 2019; https://reurl.cc/5gRAqG;〈張忠謀：世界不再安寧 台積電成兵家必爭〉，《自由時報》，2019年11月3日，https://ec.ltn.com.tw/article/paper/1329330。
[2]「敏感科技」是指若流出境外將損害國家安全或其整體經濟競爭優勢，具關鍵性或敏感性的高科技研發成果或資料，也可稱為關鍵技術或核心科技。
[3]據拓墣產業研究院估算2019年第3季全球晶圓代工市占率，排名前三名分別為：台積電（50.5%）、三星（18.5%）、格羅方德（Global Foundries）（8%），〈Q3全球晶圓代工產值季增13% 台積電市占率穩居冠軍〉，《聯合報》，2019年9月4日，https://reurl.cc/8l9gob。
[4]據傳，目前列入BIS敏感技術管制清單者為：量子運算、3D列印及可引導AI的演算法。
[5]〈美聯邦通信委員會：美國需要全面戰略應對5G挑戰〉，《美國之音》，2019年11月1日，https://reurl.cc/W4O2E7；〈科技產業代表：貿易緊張會讓阻礙全球科技創新〉，《美國之音》，2019年9月10日，https://reurl.cc/qDYlmR; “Managing the Risk of Tech Transfer to China,” CSIS，October 24, 2019, https://www.youtube.com/watch?v=y-FgDSrMduk&feature=emb_logo.