2019年10月17日，英國首相強生（Boris Johnson）與歐盟達成脫歐協議；10月21日，強生政府公布將該協議轉為國內法的《脫歐協議法案》（Withdrawal Agreement Bill），該案並於10月22日通過二讀並進入委員會的程序。惟同日英國政府另一個快速通過該法案的動議受國會否決，使強生無法實現其帶領英國於10月31日脫歐的承諾。對此，強生一方面暫停《脫歐協議法案》的立法以待歐盟同意英國延後脫歐，另一方面宣示尋求國會支持提前舉行大選，藉由新的民意議決該法案。歐盟於10月25日同意英國延後脫歐的請求，復於10月28日同意三個月的延長脫歐時程（至2020年1月31日）。強生則於10月29日順利得到反對黨支持，將於12月12日舉行國會大選。

英國脫歐（Brexit）的訴求主要是主權與經濟，但脫歐的後果並未被充分討論，其中之一即是邊界的問題。英國脫歐後，其與愛爾蘭的邊界成為兩國的外部邊界，牽動敏感的北愛爾蘭問題。《英國廣播公司新聞網》（BBC News）於2019年11月4日的報導指出，英國脫歐可能加劇北愛爾蘭準軍事（paramilitary）組織的暴力行動。就內部邊界而言，11月5日一份報告示警，脫歐後蘇格蘭、威爾斯與英格蘭不同的食品安全管理標準可能使這三個區域之間須設置邊界關卡。[1] 邊界區隔內部與外部，和「我們」與「他們」；這個本由倫敦與布魯塞爾決定的議題，意外引起北愛的安全問題與英國內部的法規標準爭議，是英國脫歐始料未及的變化。

一、北愛權力真空與英國脫歐激化北愛準軍事活動

1998年的《耶穌受難日協議》（Good Friday Agreement）終結北愛爾蘭的暴力衝突，親英國的聯合派或保皇派（Unionists/loyalists）以及支持與愛爾蘭統一的共和派或民族主義者（Republicans/nationalists）展開和平進程。雙邊的準軍事組織－具軍事化結構的非法組織－仍然存在，支持和平協議者大多解除武裝並宣示以和平方式推進其議程，不支持協議者則仍從事諸如爆裂物、迫擊砲、槍擊等準軍事攻擊，以及勒索、毒品交易，與燃油盜賣等組織犯罪行為，儘管其規模與頻率已大幅下降。由英國政府成立之「獨立報告委員會」（Independent Reporting Commission, IRC）於2019年11月4日發布報告指出，北愛爾蘭的準軍事暴力在近十年間呈現下滑的趨勢，但與準軍事組織相關的死亡人數以及準軍事型態的攻擊次數，在2018年10月至2019年9月間則是增加的。歐洲刑警組織（Europol）的報告則指出，2018年發生於歐盟並與族群-民族主義及分離主義有關的恐怖活動（Ethnonationalist and separatist terrorism）中，英國以56起居冠，且全發生於北愛爾蘭，主要的行為者則是「持異議的共和派」（Dissident Republicans），包括新愛爾蘭共和軍（New Irish Republican Army, NIRA）、傳承愛爾蘭共和軍（Continuity Irish Republican Army, CIRA）、愛爾蘭共和軍（Arm na Poblacht, ANP, Army of the Republic）與愛爾蘭國防軍（Óglaigh na hÉireann, ONH, Warriors of Ireland）等準軍事組織。[2]

依據IRC的報告，北愛準軍事組織的暴力行動再起，約有兩項原因。首先是北愛的政治真空。有鑒於北愛的特殊情勢，其政府的組成須由聯合派和共和派共組，當前對應的主要政黨則分別為民主聯盟黨（Democratic Unionist Party, DUP）和新芬黨（Sinn Fein Party）。惟新芬黨自2017年1月起因不滿民主聯盟黨處理綠能醜聞的方式而退出聯合政府，導致政府瓦解。2017年3月的選舉，民主聯盟黨僅多得1,000張選票，兩黨亦無法獲致合組政府的共識，其後英國政府的介入亦無成效。北愛爾蘭議會乃空轉至今，僅依靠公務員處理日常事務，而使諸如貧窮、語言政策與同性婚姻等問題逐步裂解社會。[3]

其次，英國脫歐亦間接激化準軍事組織的暴力。取消北愛與愛爾蘭的邊界，使兩地人民可如常互動而不感到差異，是維繫北愛和平的重要關鍵；愛爾蘭與英國成為歐盟成員，更確立邊境的開放。2016年的脫歐公投，脫歐派以51.89%的比率勝出，北愛則以56%的多數支持英國留在歐盟，其中聯合派大抵支持脫歐，共和派則支持留歐。在英國與歐盟的脫歐談判中，保守黨的梅伊（Theresa May）與強生政府可說處於動輒得咎的窘境。兩任政府皆同意「硬邊界」的重啟將激化對立，特別將引起共和派的反彈；但某種關稅邊界的設立又有其必要，否則英國即無法宣稱自歐盟拿回主權。強生政府的脫歐協議因此是折衷的結果，在邊界的設計上則有三大特色。首先，就關稅而言，英國全體（包含北愛）自成一個關稅區域而不受歐盟的規範。北愛與愛爾蘭之間不設實體邊界，而兩地之間的關稅邊界則移至愛爾蘭海（Irish Sea），亦即由大不列顛與北愛的主要航道之港口負責關稅事務。這意味由大不列顛輸往北愛的貨物若僅留在北愛，則歐盟的關稅將不適用；但若貨品具有流通至愛爾蘭的「風險」，則必須課以歐盟的關稅；英國與歐盟將組成「聯合委員會」（Joint Committee）決定哪些商品具有「風險」。其次，就商品的流動來說，北愛仍是歐盟單一市場的一部分，確保北愛與愛爾蘭之間的貨品流動毋須受到查驗。第三，北愛議會在過渡階段的四年後（即2024年），能決定是否繼續接受脫歐協議的安排；若否，則「聯合委員會」將以兩年為期，協商新的措施。此舉使北愛爾處於一個「既屬於英國的一部分，但又與其他地區有別」的特殊地位，導致民主聯盟黨之不滿。在既有的政治對立與社會問題無法受到有效回應，脫歐又牽動敏感的政治認同議題之情況下，北愛的準軍事活動乃有再起的趨勢。

二、英國脫歐方案引發內部邊界問題

英國脫歐的重要訴求之一，是英國可不受歐盟繁文縟節的限制，而與其他國家洽簽較為寬鬆的自由貿易協定，然而其地方分權的體制卻有意料之外的後果。首先，英國於1998年通過三個法案，允許蘇格蘭成立國會（parliament）而威爾斯與北愛則成立議會（assembly），英國國會則將不一而足的部分權力下放（devolve）予這三個立法部門。其次，為使英國脫歐後既有的歐盟法令規章能繼續適用，以免干擾商業活動與公民生活，英國國會於2018年6月20日通過《2018脫歐法案》（European Union (Withdrawal) Act 2018）。該法案之要旨為廢止1972年的《歐洲共同體法案》（European Communities Act, 1972）、將現存的歐盟法律轉化為英國的國內法，與賦予行政部門「二級立法」（secondary legislation）的權力。所謂「二級立法」，意指部分歐盟法律因指涉歐盟的機構或其他歐盟法，無法逕自轉為英國國內法，此中的落差因無法一一由英國國會議決，因此授權由英國及其地區的行政部門進行補充或修正。論者因而主張，此舉賦予行政部門過多的權力，使之可以在缺乏國會監督的情況下，通過較為寬鬆或未經仔細考慮的法律。[4] 這兩項制度因素導致英國與他國簽訂的協定有和其地方規範相扞格的可能。例如英國若和美國簽訂貿易協定，允許基因改造食品、農藥、與氯洗雞肉（chlorinated chicken）的使用或進口，而蘇格蘭議會依其獲得的權力決定該地區之食品安全標準比照歐盟，便可能造成英國在對外談判上的困難，抑或將導致蘇格蘭與英格蘭之間設立查驗關卡。這不僅影響農產與食品在英國境內的自由流通，也可能進一步影響歐盟成員國對英國產品的信心。

此外，英國將關稅邊界由北愛與愛爾蘭之間移至愛爾蘭海，意味著英國與歐盟兩地的貨物來往，其主要的查驗之責將由英國承擔。這將考驗英國在邊境管理在人力、資源與基礎建設等方面的能力。

一、北愛衝突的歷史記憶因脫歐而有新動能

2019年3月，北愛司法部公布第一份北愛民眾對準軍事組織觀感的民調結果。在主要是聯合派聚居的社區裡，約有10%的民眾相信準軍事組織的存在確保其周遭地區的安全，32%感覺準軍事組織具有控制性的影響力，29%認為這些組織帶來恐懼與脅迫；在共和派聚居的社區，相應的數字則分別是11%、24%與24%；北愛的平均值則分別是5%、14%與15%。此外，96.4%的受訪者相信其生活是相當安全或非常安全。[5] 此一結果顯示，準軍事組織在北愛仍是真實的存在，但人們普遍未給予其正面的評價，其影響力似在衰退。儘管如此，在媒體針對英國脫歐可能促成北愛暴力再起的報導中，多有受訪者表示其歷經1968-1998年的大動亂（the Troubles）時期，深知《耶穌受難節協議》的可貴，但可慮的是，新成長的一代沒有這些經歷，容易因社會問題、對英國政府或體制的反感，與脫歐的不確定等因素，而有訴諸暴力的傾向。這意味著社會的對立雖日漸和緩，但並未消失，且關於創傷的歷史記憶容易因政治現實而被賦予新的意涵與動能。IRC的報告建議北愛的問題應採雙軌的解決之道，第一軌是強化警力與加速司法的回應，第二軌則關注系統性的社會經濟問題，例如教育素質與就學、心理健康與就業等。這顯示IRC視北愛準軍事組織的存續為社會與經濟問題，因此除以警察與司法維持秩序，更需投入資源以消弭準軍事組織成員心理上的不滿或被剝奪感。

北愛在英國國會共有18席，目前支持脫歐但反對強生版脫歐協議的民主聯盟黨據有10席，新芬黨有7席，另有1席聯合派的獨立議員。英國保守黨在2017年國會選舉遭到挫敗，因席次無法單獨過半（僅取得317席，未達半數之325席）而與民主聯盟黨結盟。民主聯盟黨對英國政策的影響力，因此取決於保守黨在2019年12月12日的大選之表現。就北愛內部的政治變遷而言，當前聯合派和共和派為極大化其席次，各主要政黨紛紛展開是否推出候選人的策略協議，大選的可能結果尚無法預期。

二、英國與歐盟之後續談判將成為標準之爭

英國脫歐之前許多法規須遵守歐盟規範，但脫歐後可有自己的規範，甚至有如前述，內部標準不一的情事發生。就英國與歐盟的脫歐談判以及其後的貿易協定而言，在梅伊取得的協議中，英國表明針對社會和環境政策、稅賦、競爭和國家補助等領域，將維持最低標準的承諾，以和歐盟的標準有某種程度的相容；但在強生版的協議裡，這些承諾則被移除，並改列在陳述英國與歐盟未來關係，且不具拘束力的新版《政治宣言》（Political Declaration）中。就英國而言，這意味其不欲受到歐盟的節制，而可以更自由地和其他國家簽訂貿易協定。然而對歐盟而言，英國此舉可能構成不公平的競爭。德國總理梅克爾（Angela Merkel）即於2019年10月13日與法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）的記者會指出，「隨著英國離開歐盟，它將理所當然地成為歐盟潛在的競爭者」，使歐盟在美國與中國之外，另增一個新的威脅。

歐盟的脫歐談判首席代表巴尼耶（Michel Barnier）一方面警告英國與歐盟的貿易談判並不容易，英國仍有以無協議的方式脫歐之風險，另一方面主張英國能和歐盟協商的貿易協定內容，將在相當程度上取決於其和歐盟既有規範的偏離程度。易言之，若英國越偏向營造一個低稅賦與低管制程度的經濟環境以吸引外資，其能取得的歐盟協議就越受限。開放與公平的法規與標準競爭，將是後脫歐時期英國與歐盟關係的關鍵議題。