川普總統簽署《香港人權與民主法案》 之觀察
2019.12.06
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壹、新聞重點
為表達美國對香港的支持,反制中國操控下香港政府戕害民主自由日趨嚴峻的態勢,美國聯邦眾議院率先於2019年10月15日無異議通過《2019年香港人權與民主法案》(H.R.3289 - Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019)與《限制出口催淚瓦斯及群眾控制技術至香港法案》(H.R.4270 - Placing Restrictions on Teargas Exports and Crowd Control Technology to Hong Kong Act)。其後發生香港警方先後圍攻香港中文大學與香港理工大學事件,香港局勢與人權狀況均出現急劇惡化趨勢,美國聯邦參議院於11月19日無異議通過參院版《2019年香港人權與民主法案》(S.1838 - Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019)與《禁止商業出口涵蓋軍用品給香港警方法案》(S.2710 - A bill to prohibit the commercial export of covered munitions items to the Hong Kong Police Force)。參眾兩院進行版本協商時,為加速法案的通過,眾議院採納參議院版本,於11月20日,《香港人權與民主法案》以417票贊成、1票反對下通過,而《禁止商業出口涵蓋軍用品給香港警方法案》亦以417票贊成、0票反對通過,並於11月21日將法案遞交總統川普(Donald Trump)簽署。在經過數日考量後,川普於11月27日簽署,法案也正式成為美國法律。對此,中國外交部發言人耿爽表達強烈抗議,稱此「嚴重干預香港事務,嚴重干涉中國內政,嚴重違反國際法和國際關係基本準則,是赤裸裸的霸權行徑」,並警告美國「不得實施該法,以免影響中美關係和兩國在重要領域的合作」。[1]
貳、安全意涵
一、國會壓力與現實利益考量下川普不得不的選擇
美國參眾兩院跨黨派一致而迅速通過《香港人權與民主法案》後,川普原先對法案簽署並不表態,並將之與進行中的「第一階段美中貿易協議」相連結,以正當化其模糊立場。在11月22日在接受《福斯與朋友》(Fox & Friends)專訪中,川普被問及是否計劃否決該法案以避免激怒中國時表示,「我和香港站在一起,但中國國家主席習近平也是我的朋友。我希望他們彼此間能有所解決。我支持自由,我支持所有我們想做的事情。但是我們也正在進行歷史上最大的貿易協議。毫無疑問地,這部法案是使貿易談判變得複雜的因素」。他同時不忘提他對香港的貢獻,「假如沒有我,香港將在會14分鐘內被毀滅。中國在香港境外陳兵百萬,他們沒進去完全是因為我向他(習近平)提出了請求」。同日稍後,當記者追問那他是否簽署該法案時,川普仍拒絕表態,僅表示「我們將會好好審視」。[2] 明顯地,川普對《香港人權與民主法案》持保留態度,以避免其最關注的美中貿易談判進展節外生枝。但政治是現實的,面對國會不分黨派壓倒性地通過《香港人權與民主法案》,川普欠缺國會足夠支持以否決此案,而他如果拒絕簽署,法案也將在國會送交後的第十天自動生效,所以川普的選擇其實不多。11月24日香港舉行區議會選舉,如同是一次有實無名對近半年來香港政局的民意公投,美國國會及時在香港選舉前通過《香港人權與民主法案》,自有其特殊意涵絕非巧合。香港民主派於此次選舉的大勝,無疑扮演關鍵性的臨門一腳,促使川普選擇在選舉結果出爐後第二天,決定簽署該法案落實其對香港民主運動的承諾,獲取國際社會輿論的肯定,並向國會示好,以免法案自動生效後,落得兩頭皆空,而毫無所得。但此對統治威信已遭嚴厲挑戰之香港與中國政府而言,無異是落井下石之舉。
二、白宮認為《香港人權與民主法案》部分條文侵犯總統行政權
川普簽署的《香港人權與民主法案》,條文內容共有十條,其中只有第九條有關中國政府控制媒體與第十條美國商業出口群眾控制之裝備,是以無約束性的「國會意見」(sense of congress)表述,其他主要條文呈現方式,對行政機關具法律上約束力。本法案的主要內容有四:第一、透過「政策聲明」(statement of policy)律定美國的香港政策,在於追求落實香港的自由、民主、與自治,例如支持普選行政長官與立法會全部議員(法案第三條);第二、要求美國國務院每年向國會提交報告,以研判香港自治地位是否符合1992年《香港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act)規定,並據此考慮是否繼續給予香港所享有特殊經貿與法律地位(法案第四條);第三、要求美國政府不能對因為政治因素而遭定罪的香港示威者,拒發美國簽證(法案第四條);第四、要求美國政府制裁損害香港基本自由和自治的相關人員,包括拒發簽證、凍結財產、並追究其責任(法案第七條)。對此,川普發表「總統簽署聲明」(presidential signing statement)時表示,「法案某些條文,干涉總統在美國外交政策上憲法所賦予的權威。我的行政當局,將在符合總統與外交關係有關的憲法權威情況下,處理法案的每一項條文」。[3] 儘管未指明具體條文,川普政府認為本法部分條文,實已侵犯憲法所保障總統在外交上之行政權,而此也為本法的實施,埋下不確定的因素。
參、趨勢研判
一、美中貿易談判受影響程度仍待觀察
川普於12月2日表示,《香港人權與民主法案》的生效對美中貿易談判「沒有好處」,不過他相信北京仍然希望達成協議。儘管美國商務部長羅斯(Wilbur Ross)警告,若美中在15日前沒有完成第一階段貿易談判,美國將按計劃對中國貨品課徵更多關稅。但在倫敦參加北約高峰會的川普則表示,「我沒有定期限。在某些方面,我認為等到大選後才與中國達成協議更好」,隨後他又樂觀表示,「我們正在與中國談判,談判進行得很順利」。[4]川普簽署《香港人權與民主法案》是否影響進行中的美中貿易談判,端視華盛頓與北京雙方,對政治與經貿何者優先的決策思維。對川普而言,經貿議題之重要性,應是高於意識形態的政治價值。此可由川普過去儘管多次聲稱支持香港民主運動,但卻刻意與香港議題保持距離,以避免影響美中貿易談判的進行可知。《香港人權與民主法案》簽署後,白宮隨即聲明該法部分條款,可能侵犯憲法賦予總統監督外交政策的特權,此也暗示行政部門對該法的執行程度,仍具有最後裁量之權力。對中國而言,政治考量是優先於經貿考量,但中國整體經貿的發展,攸關中共統治的正當性與中國社會的穩定性。由於美中貿易談判與中國經貿發展息息相關,再加上香港已屬中國統治下囊中之物的事實,因此中國儘管疾言厲色指責美國,矢言進行報復措施,並聲稱「一切後果必須由美方承擔」。但現階段而言,基於中美貿易談判對中國發展的重要性,以及川普政府對《香港人權與民主法案》的保留態度,因此中國應會採取察言觀行與逐步升級等方式,視美國執行該法程度做反應,而其對美中貿易談判影響,仍有待進一步之觀察。
二、《香港人權與民主法案》為美中關係注入新負面因素
短期內《香港人權與民主法案》對進行中的美中貿易談判,雖不致產生立即的影響,但就長期而言,該法將為美中關係帶來新的負面因素。川普的「交易外交」思維,與屢屢強調和習近平私人友誼,並無法改變美中雙方在國際社會競爭的大格局。《香港人權與民主法案》是1992年《香港政策法》的加強版,其與《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)相類似,都是美國立法權對行政權的主動監督制衡,透過美國國內法的安排,規範國家特定之涉外事務,中國則視此為「干涉內政」與「破壞國家主權」。對此,參議院版《香港人權與民主法案》提案人盧比歐(Marco Rubio;共和黨,佛羅里達州)表示,「有趣的是,我想中國不要再干涉美國內政了,因為美國要怎麼對待香港,是我們自己的事情,這是我們的公共政策,在金融、貿易方面,我們給予香港有別於中國的待遇,這是美國的法律,而我們有權修法」。為報復《香港人權與民主法案》,中國外交部於12月2日宣布制裁措施,這包括:停止審議美軍艦訪問香港的申請,制裁所謂在「香港修例風波中表現惡劣」的「美國國家民主基金會」、「美國國際事務民主協會」、「美國國際共和研究所」、「人權觀察」、「自由之家」等非政府組織機構。[5] 由於北京當局不致因《香港人權與民主法案》改變其對香港「止暴制亂」的基本立場,而美國也不致改變《香港人權與民主法案》規範下的香港政策,因此將來隨著該法陸續的具體施行,也勢將加劇美中之競爭緊張關係。
[1]“S.1838 - Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019,” Congress.gov, November 27, 2019, https://reurl.cc/XX90p0; “S.2710 - A bill to prohibit the commercial export of covered munitions items to the Hong Kong Police Force,” Congress.gov, November 27, 2019, https://reurl.cc/xDkrX1; “Bill Announcement,” The White House, November 27, 2019, https://reurl.cc/24vd3v;〈2019年11月28日外交部發言人耿爽主持例行記者會〉,中國外交部,2019年11月28日,https://reurl.cc/e5ZNaj。
[2]〈特朗普尚未表態將簽署涉港法案稱他會「好好看看」〉,《美國之音中文網》,2019年11月23日,https://reurl.cc/72W1WN;“Trump vague about whether he will veto bills that back Hong Kong protesters,” Reuters, November 22, 2019, https://reurl.cc/6ge6er.
[3]“Statement by the President,” The White House, November 27, 2019, https://reurl.cc/k5Qz33.「總統簽署聲明」是美國總統對所簽署通過法律,當其認為該法有侵犯行政權或窒礙難行疑慮時之作為。儘管「總統簽署聲明」不具法律約束力,但可彰顯行政部門的不同意見與將來執行上可能不配合的立場。有關「總統簽署聲明」的討論,請參見Todd Garvey, “Presidential Signing Statements: Constitutional and Institutional Implications,” Congressional Research Service, January 4, 2012, https://reurl.cc/QpOvxO, 以及“Presidential Signing Statements,” Library of Congress, https://reurl.cc/W4V27D.
[4]〈特朗普:涉港法案對美中貿易談判沒好處但中方希望達成協議〉,《美國之音中文網》,2019年12月3日,https://reurl.cc/K6vaoM;〈美商務部長:川普與中國達成貿易協議目標不變〉,《中央廣播電台》,2019年12月4日,https://reurl.cc/72W1AD;〈美中貿易協議或在關稅上調前達成股市上揚〉,《美國之音中文網》,2019年12月5日,https://reurl.cc/VaqdgZ。
[5]“Sen. Rubio: I’m not anti-China but we need a fair and balanced relationship,” CNBC, November 21, 2019, https://reurl.cc/K6vaE9;〈2019年12月2日外交部發言人華春瑩主持例行記者會〉,中國外交部,2019年12月2日,https://reurl.cc/72W1Yy。