以巴衝突與以色列對整備的檢討
2019.12.06
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壹、新聞重點
2019年11月12-13日，以色列對南部加薩走廊（Gaza Strip）發起名為「黑帶行動」（Operation Black Belt）的空襲，炸死「巴勒斯坦伊斯蘭聖戰組織」（Palestinian Islamic Jihad, PIJ）領袖阿塔（Baha Abu Al-Ata）。此舉引來PIJ對以色列發射約450枚火箭與迫擊砲，但在以國的反擊與聯合國的調停下，雙方達成事實上的停火。
儘管以色列政府宣稱「黑帶行動」的成功，該國政府仍持續備戰。11月18日，以國北方司令部在未事先通知的情況下舉行演習，臨時動員數千名義務役與後備士兵，目的是測試一旦伊朗及其代理人黎巴嫩真主黨（Hezbollah）發動戰爭，相關人員的因應能力。台拉維夫大學國家安全研究中心（Institute for National Security Studies, Tel Aviv University）亦於11月27日發布報告，指以國不能因小勝而自滿，須持續提升該國之整備（preparedness）。[1]
貳、安全意涵
一、國防計畫變革引起以色列整備程度之爭議
2015年7月中旬，時任以國國防軍（Israel Defense Forces, IDF）參謀總長埃森科特（Gadi Eisenkot）中將提出名為「猶太勇士計畫」（Gideon Plan）的5年計畫。在國防預算受限的情況下，該計畫宣示打造一個更年輕、精簡與有效率的國防軍，重要的措施則包含在2017年1月將職業軍人裁減至4萬；職業軍人超過28歲者，必須升遷或離開（up or out）；在2016年縮減11%的資深軍官，即2名將軍、24名上校與80名中校；部分不被視為重要的軍事單位則轉由民間維運。此議引起許多爭議，最著名者莫過於時任國防軍監察員（Ombudsman）的布里克（Yitzhak Brick）少將之批判。其主張埃森科特的建軍方案過度重視空軍、海軍、情報與反飛彈等，對陸軍的相對忽視導致以國國防軍雖對在黎巴嫩與加薩走廊爆發的衝突預作準備，但無法因應伊朗透過敘利亞而造成的威脅；此外，以軍在訓練、後勤、乃至組織文化上都有嚴重問題。他因此主張，若伊朗對以國發動大規模空襲，以國將難以承受。亦有媒體指出，在多重戰線的情境下，以國將短缺20%的軍用救護車，30%的軍醫亦未得到補充。[2]
為此，以國政府於2018年9月組成委員會檢視布里克的指控。最後的報告承認以軍的部分戰鬥整備存有落差，但堅持以軍處於近年來最佳狀態。[3] 受此爭議影響，以國近期特別關注軍隊與社會的整備程度，歷次演習多強調提升該國的整備。2019年2月，以國國防軍即為了回應布里克的批判，而測試以自動化電話系統動員後備軍人。前述2019年11月18日未事先宣布的演習，乃該年度第二次舉辦，第一次是2019年2月於南部鄰近加薩地區進行。一南一北的演習地點，凸顯以國對巴勒斯坦極端組織哈瑪斯（Hamas）與黎巴嫩真主黨的戒心（加薩走廊與黎巴嫩的位置，請參見下圖）。
圖、以色列南北威脅示意
資料來源：李俊毅繪自〈以色列〉，中華民國外交部，https://tinyurl.com/y5cmml7w。
二、後方的整備引起關注
「黑帶行動」被以國新任參謀總長柯查維（Aviv Kochavi，2019年1月上任）視為成功的軍事任務，但也引起若干層面的議論。前述台拉維夫大學國家安全研究中心的報告主張，PIJ雖是加薩走廊第二大的伊斯蘭激進組織，但實力遠不如哈瑪斯；此外，PIJ雖對以國發射450枚火箭與迫擊砲，但並未使用其持有之反戰車飛彈、重型迫擊砲與無人機等武器，顯示這是一場在時間、規模與危害程度皆相對有限的衝突。如以國國防軍和社會以此自滿，反而可能帶來危機。
就後方或公民社會的防衛來說，該報告舉出此次行動的教訓。首先，避難所的重要性得到驗證。若空襲導致大量傷亡，將對政府產生不得不升高衝突的壓力，因此對避難所此類硬體的投資不僅可減少傷亡，也提供政府政治與軍事迴旋的空間。
其次，以國在此次低強度的衝突中應對得宜，但這不保證未來的成功。該報告稱，除了緊鄰加薩走廊的地區，以國其他地區的軍事與民政系統在面對高強度的衝突時，其準備程度僅達低度到中度；該國政府仍需持續提供民眾關於新的威脅之想定及其可能後果。
第三，以國負責民間防務的「後方司令部」（Home Front Command）在衝突第一天宣布包括台拉維夫在內的地區停課與部分停班，是1991年波灣戰爭後的首次。此一決定固然有情資的支持，但若在有限衝突的情況下即做此決策，則一旦與哈瑪斯或真主黨爆發大規模衝突，對於經濟的影響與相應的補償應如何為之？
第四，諸如停課、停班與大規模疏散的決策權，係由「後方司令部」主導，而其與民政機構（地區政府）在這方面的權責迄今尚未以法律釐清。
第五，此次衝突導致以國中心地區的經濟活動一度受到中斷，特別對私部門的娛樂及旅遊業帶來經濟損失。然而，PIJ之反擊帶來的損失極微，凸顯鐵穹（Iron Dome）系統在攔截短程飛彈與火箭的效能，及其對維護經濟與重要社會功能的貢獻。
第六，緊急情況下的公共溝通。國家領袖缺乏和社會的直接與公開溝通，而僅透過國防軍的發言人為之。
第七，市民的韌性。火箭若未被成功攔截，其後果將由百姓承擔。因此，以國中央政府應特別支持受影響最深的地方政府；除了提供後者財政上的補助，也應承認其在危機時期增進與保存社會韌性的重要功能。
參、趨勢研判
一、以國新一期國防計畫著重作戰整備甚於後方防衛
柯查維中將於2019年4月提出名為「動力」（Tnufa; Momentum）的新一期5年計畫。該計畫旨在藉由將科技與情報導入部隊，提升其殺傷力。其具體做法包含：在以色列國防軍計畫署（Planning Directorate）成立「戰鬥方式與現代性」（fighting methods and modernity）的新單位，關注新技術與科技的整合；國防軍成立目標選擇的任務編組，整合軍情、空軍與北方、中央與南方三個前線司令部，並透過人工智慧與大數據的使用，以期快速識別目標的數量與能力；建構串連所有軍種與單位的內網，以使情資與作戰訊息能夠更快速與全面的傳遞。這些變革適用於整體國防軍，但事實上獲益最多者是陸軍。[4] 整體而言，這似乎意味著，以國新一期的國防計畫在強調部隊作戰能力的整備程度時，相對忽略後方或社會在防衛上的整備。
然而，以國新一期的國防計畫在執行上仍有不確定性。部分延續性的措施已持續進行，但新措施則必須等待新政府的成立並通過預算。以色列於2019年4月與9月兩度舉行大選，但無論是現任總理納坦雅胡（Benjamin Netanyahu），或另一名主要競爭者，前任參謀總長甘茨（Benny Gantz），都無法順利籌組政府。若僵局無法在12月11日前突破，以國將舉行第三次大選。
二、以國提升整備的做法獲國際關注
儘管以色列國內對於自身的整備程度不乏批評與檢討，該國的做法在國際上仍受到肯定。2019年11月7日，美國國防大學（National Defense University）公布由美國軍事研究學者、軍官與瑞典學者執筆的報告，探討北約協助波羅的海國家抵禦俄羅斯威脅的方式。該報告建議小國採取「刺蝟防守」（hedgehog defense），並援引以色列的國防投資與後備軍人制度作為波羅的海三國的借鑑。例如以色列人口約830萬，其國防武力包含176,000的現役部隊和465,000的後備軍人；相較之下，波海三國總人口約600萬，共有30,000現役部隊與26,500後備軍人，若要達到以色列的比例，須分別擴充到127,000和336,000名。此外，美國國民警衛局（National Guard Bureau）局長倫吉爾（Joseph Lengyel）將軍於11月上旬率團訪問以色列，和以國「後方司令部」指揮官耶達爾（Tamir Yadaie）將軍簽署重申雙邊關係的協議。倫吉爾參觀以國針對天然與人為災害的準備與整備措施，強調美國可從以國的經驗學習建構社會韌性的方法，包含精準的緊急預警系統與持續的公民教育。[5] 在相當程度上，以國的經驗與做法被視為國家提升整備的模範，其不僅對其他小國具有啟示，亦是軍事外交的範疇之一。
[1]關於「黑帶行動」，請參見Anna Ahronheim, “Security and Defense: Assessing Operation Black Belt,” Jerusalem Post, November 15, 2019, https://tinyurl.com/r4d8nud；以國近期的演習，請參見Judah Ari Gross, “IDF completes surprise drill in north with thousands of reservists,” Times of Israel, November 19, 2019, https://tinyurl.com/skncs9u；台拉維夫大學國家安全研究中心的報告，請參見Meir Elran, Carmit Padan, Sason Hadad and Shmuel Even, “The Recent Round of Fighting with Islamic Jihad: Lessons for the Civilian Front,” INSS Insight, No. 1233, November 27, 2019, https://tinyurl.com/snr25na。
[2]關於「猶太勇士計畫」，請參見Judah Ari Gross, “IDF cuts numbers, aims for ‘younger, slimmer’ military,” Times of Israel, November 10, 2015, https://tinyurl.com/tonjxj4; Alex Fishman, “IDF’s five-year plan to focus on strategic supplies,” Ynetnews, December 2, 2015, https://tinyurl.com/uja4w7g. 對於該計畫的批判，請參見Yoav Zitun and Yaron Drukman, “IDF ombudsman presents gloomy report of military shortfalls,” Ynetnews, June 25, 2018, https://tinyurl.com/vzahc7n; “Israel Is Not Ready for Any Scenario,” Haaretz, June 21, 2019, https://tinyurl.com/y36zewjd. 另根據IISS的統計，2017年以色列有176,500名現役軍人，465,000名後備軍人，但無具體職業軍人與義務役的統計。參見The Military Balance 2018 (London: The International Institute for Strategic Studies, 2018), pp. 340-341。
[3]Judah Ari Gross, “IDF appoints panel to assess ombudsman’s claims army not ready for war,” Times of Israel, September 26, 2018, https://tinyurl.com/y8ceuwet; Anna Ahronheim, “IDF Ombudsman Brick: Our forces are not ready for war,” Jerusalem Post, December 12, 2018, https://tinyurl.com/ybm3cpjv.
[4]Judah Ari Gross, “‘Readiness and Change’: Kohavi reveals his expensive plans for the IDF,” Times of Israel, April 18, 2019, https://tinyurl.com/y2a9l2bq; Yuval Azulai, “IDF’s future vision mired in budgetary uncertainty,” Globes, October 7, 2019, https://tinyurl.com/uvyy9ug.
[5]Robert M. Klein, Stefan Lundqvist, Ed Sumangil, and Ulrica Pettersson, “Baltics Left of Bang: The Role of NATO with Partners in Denial-Based Deterrence,” Strategic Forum, No. 301, November 7, 2019, https://tinyurl.com/wrmt8xx, p. 7; Jim Greenhill, “Lengyel: Israeli readiness, preparedness set an example,” U.S. Army, November 24, 2019, https://tinyurl.com/qs7snx6.