中國提升「尾礦庫」安全管理能力之觀察
2020.01.03
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壹、新聞重點
2019年12月19日《路透社》（Reuters）報導，中國將強化「尾礦庫」（tailing dam）的安全法規。為強化落實企業主責任、提高安全管理水準、強化監管責任以及加大處罰力度，並提升「尾礦庫」安全生產能力，中國應急管理部安全生產基礎司修訂《尾礦庫安全監督管理規定》，並對外發布徵求意見函。[1] 尾礦是指金屬或非金屬礦山所開採之礦石，經挑選有價值部分後所排放之廢渣。「尾礦庫」則係指築壩攔截谷口或圍地而成，用來堆存尾礦或其他工業廢渣之場所，係為礦山選礦場不可缺少的組成要素。「尾礦庫」主要分為山谷、傍山、平地以及截河等四種類型，因建築材料可能是尾礦或是其他建材，導致其結構相對脆弱與不穩定而容易發生潰堤。
貳、安全意涵
一、巴西潰堤事件促使中國重視「尾礦庫」安全管理
2019年1月25日，全球最大鐵礦石生產商巴西淡水河谷（Vale of Brazil）位於米納斯吉拉斯州（Minas Gerais）布魯馬迪紐市（Brumadinho）的「豆礦場」（Mina Feijao），其用來存放採礦廢棄物和廢水的「尾礦庫」發生潰堤，截至2019年11月22日，共造成254人死亡與16人失蹤。此次事件為全球近30年來最為嚴重之「尾礦庫」潰堤事件，不僅直接影響全球鐵礦石供應與價格，同時亦引起中國的重視與關注，促使其採取一系列政策作為以強化「尾礦庫」的安全管理。首先，應急管理部起草《防範化解尾礦庫安全風險工作方案》，並於2019年4月10日對外發布徵求意見，欲透過落實生產主體責任、提升風險控管能力，降低發生潰堤事件的可能性。其次，8月6日，應急管理部召開會議推動防範「尾礦庫」安全風險，防止發生「尾礦庫」重特大事故。再次，9月2日，應急管理部制定《尾礦庫安全規程》，欲透過制定國家標準提升「尾礦庫」的安全管理能力。最後，應急管理部於12月19日修訂《尾礦庫安全管理規定》，提升「尾礦庫」安全生產能力。[2]
二、中國落實「統一領導、屬地管理為主」應急管理體制
根據《中華人民共和國突發事件應對法》規定，中國係採「統一領導、屬地管理為主」應急管理體制。應急管理部與地方政府之間為分工合作的關係，地方政府為災害防救任務的主體，應急管理部則扮演指導與支援角色，僅在重大災害發生時才負責指揮協調救災。根據新修訂之《尾礦庫安全監督管理規定》，除了可看出逐步落實2018年3月第13屆全國人民代表大會第一次會議所通過之《國務院機構改革方案》外，亦即相關法案之負責部門已修改為應急管理部或應急管理部門；同時中國也落實「統一領導、屬地管理為主」應急管理體制，由應急管理部負責指導、監督全中國「尾礦庫」建設項目的安全設施審查工作以及一等庫、容量1億立方公尺以上之「尾礦庫」新建、改建及擴建項目。省級應急管理部則擔負災害防救責任，負責監管二至五等庫之相關建設項目，確定建設單位是否具備試運行方案與應急救援預案，以及建立安全風險管理機制等。
參、趨勢研判
一、中國將持續減少「尾礦庫」數目
建造「尾礦庫」會破壞周邊自然環境與生態，同時儲存的尾礦可能經長時間風吹日曬，風化成粉塵帶來空氣汙染，且所排放出之廢水亦會汙染土壤，甚至是地下水源。若發生潰堤事件的話，將對環境造成嚴重破壞並威脅民眾的生命財產安全。中國擁有許多安全條件不足之小型「尾礦庫」，故2019年5月中國國務院安全生產委員會辦公室印發《關於做好關閉不具備安全生產條件非煤礦山工作的通知》，要求地方關閉不具備足夠安全生產條件之「尾礦庫」。根據統計，2012年中國「尾礦庫」數量為12,273座，主要集中於河北（2,470座）、山西（1,760座）、遼寧（1,213座）、河南（1,047座）、湖南（658座）、雲南（643座）、廣西（602座）、內蒙古（591座）、山東（525座）等9個省。相較於2012年，2018年「尾礦庫」數量則減少約40%，降至7,300多座。[3] 此外，中國民眾環保意識逐漸抬頭，環境汙染可能引發民眾抗爭。可預期的是，中國將持續減少「尾礦庫」數目，一來有助於從源頭降低相關事故發生機率，二來則利於降低民眾抗爭的可能性，有助於維護國家局勢與社會穩定。
二、中國將持續強化應急恢復階段作為
附表、中國「尾礦庫」等級
|
等級 |
容量（V） |
高度（H） |
|
1 |
V ≥ 50000立方公尺 |
H ≥200公尺 |
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2 |
10000≤V＜50000立方公尺 |
100 ≤H＜200公尺 |
|
3 |
1000≤V＜10000立方公尺 |
60 ≤H＜100公尺 |
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4 |
100≤V＜1000立方公尺 |
30 ≤H＜60公尺 |
|
5 |
V＜100立方公尺 |
H＜30公尺 |
資料來源：〈尾礦庫安全規程（徵求意見稿）〉，中華人民共和國應急管理部，2019年9月2日，https://reurl.cc/K6nZg9，頁4。
[1]Min Zhang and Tom Daly, “China tightens rules on tailings dam safety,” Reuters, December 19, 2019, https://reurl.cc/A1mL1d;〈關於徵求《尾礦庫安全管理規定（修訂草案徵求意見稿）》意見的函〉，中華人民共和國應急管理部，2019年12月9日，https://reurl.cc/31Ep1R。
[2]〈《防範化解尾礦庫安全風險工作方案（徵求意見稿）》公開徵求意見〉，《中華應急信息網》，2019年4月10日，https://reurl.cc/M75L7m；〈關於徵求《尾礦庫安全規程（徵求意見稿）》意見的函〉，中華人民共和國應急管理部，2019年9月2日，https://reurl.cc/QpAGp0。
[3]關於關閉重點對象者，包括以下5類：1. 存在重大生產安全事故隱患被依法責令停產整改，逾期不整改或整改後仍達不到法定安全生產條件的；2. 違反建設專案安全設施「三同時」規定，拒不執行安全監管指令、逾期未完善相關手續的；3. 與煤共（伴）生金屬非金屬礦山安全生產條件達不到煤礦國家標準或行業標準要求的；4. 相鄰小型露天採石場開採範圍之間最小距離達不到300米；5. 已運行到設計最終標高或不再進行排尾作業的「尾礦庫」。請參閱〈堅決關閉不具備安全生產條件的非煤礦山〉，中華人民共和國中央人民政府，2019年5月6日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/06/content_5388905.htm；〈國家安全監管總局等七部門關於印發深入開展尾礦庫綜合治理行動方案的通知〉，《能源新聞網》，2015年10月25日，http://www.energynews.com.cn/show-9-1451-1.html。
[4]“Global Tailings Standard: Draft for Public Consultation,” Global Tailings Review, December 2019, https://reurl.cc/yyN4yy.