中越西沙海域衝撞與南海現局
2020.04.24
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壹、新聞重點
2020年4月2日，中國海警4301艦與越南漁船QNg 90617 TS號在西沙群島海域發生衝撞事件，中越兩國於該事件各執一詞。4月6日，美國國務院對該事件表達嚴重關切，認定是中國一系列在南海非法主張海上權利，損害東南亞鄰國利益的行為，並具指中國趁他國因疫情無暇分心，或因疫情而受到衝擊之際，在南海擴大自己的非法主張，甚至宣布在永暑礁（Fiery Cross Reef）和渚碧礁（Subi Reef）等軍事基地啟用新的「研究站」。[1]
貳、安全意涵
一、中國新制海警藉衝撞事件刻劃主權行使印記
中國海警現分南海、東海及北海三大海區指揮部。按2019年4月中國海警總隊重新編排之舷號規則來看，[2]4301艦隸屬於南海海區指揮部（中國海警局南海分局）第四支隊，即海警總隊駐海南文昌之直屬第四局，其與駐廣州之直屬第三局、駐三亞之直屬第五局，同為總隊之機動支隊。鑒於總隊的6個機動支隊，南海海區獨佔3個（直屬第一、第二局歸東海海區指揮部，第六局歸北海海區指揮部）（參考文末附表），足見南海乃中國海警執法之重心。自2018年海警劃歸武警後，中國海警分管南海、東海及北海的三個分局負責人，從原來國家海洋局所屬的局級行政官員，提升為副軍級的將領。2019年5月美國海岸警衛隊巡邏艦「伯索夫號」（USCGC Bertholf）在黃岩島同菲國海警船聯演後一個月，中國海警南海海區指揮部司令湯四明之人事與其南海艦隊長出身之背景，始為官方所揭露。[3]
在中國針對軍警民兵所涉各式海上事件制定「預案」之情況下，任何看似「意外」的南海衝突，動輒是依案執行之結果。查此次與越南漁船衝撞之4301艦，亦出現在2020年1月與印尼海軍對峙於納土納群島（Natuna Islands）近海的中國海警之列。綜觀近兩年中國海警在納土納群島、西沙群島（尤萬安灘（Vanguard Bank））、南沙群島之南康暗沙（South Luconia Shoals，如瓊台礁（Luconia Breakers））、北康暗沙（North Luconia Shoals）、仁愛暗沙（Second Thomas Shoal）及中沙群島之黃岩島（Scarborough Shoal）等南海區域「高調」之活動，諸如監視、阻撓他國探勘或漁捕、與外國船艦周旋及刻意發送AIS訊號，[4]此皆2018年中國推進海警任務編制變革以來，其銳意沿「九段線」刻劃之主權行使印記。
二、中國似以激進手段遮掩解放軍南海戰力吃緊狀況
就中國而言，本次衝撞既有依案行事之面向，亦有針對非常時期權宜應處之成分。據2020年2月10日「中國人權民運資訊中心」的非官方消息，海南三亞潛艇基地有1名解放軍確診武漢肺炎，300名海軍被隔離。該中心11日又報導，解放軍航空母艦「山東號」1名軍人在海南三亞市確診，100名「山東號」軍人被隔離。[5]另對照《解放軍報》相關報導文字，如2月南部戰區海軍航空兵某團機務中隊副中隊長所謂「依據疫情發展科學安排在外人員分批次歸隊，並做好歸隊人員隔離觀察」，亦可推斷南部戰區海軍刻正遭遇人員調度之難題。
或鑒於習近平持續封鎖解放軍疫況，並於2020年3月上旬宣稱「防疫積極向好變化，取得階段性重要成果」，美軍乃於3、4月間頻繁派機偵察中國東部、南部戰區及南海解放軍戰力之情狀。筆者判定，中國恐外界探知其虛實，因此拉高周邊情勢。故包括同越船衝撞、中國漁船或民兵近日與台灣、日本船艦的兩起海上糾紛，以及多架共機接連於台灣周邊空域出沒，似乎都是在解放軍「有疾」、正規戰力不濟之下的對外疑兵舉措。尤其可疑的，是母港在青島之「遼寧號」強勢「復工」，跨區南下示強於美軍，而母港在海南三亞之「山東號」，卻仍是「片板不入南海」。
參、趨勢研判
一、中國持續進行島礁軍事化以積累議價籌碼
2017年中國於美濟礁（Mischief Reef）、渚碧礁和永暑礁大抵完成3000公尺左右之機場跑道、混凝土機庫、雷達通訊系統以及飛彈發射架暨庇護設施等工事，並與東協啟動「南海行為準則架構」協商，此後中國雖刻意將外界焦點導向南海「沿岸國合作」及其所佔島礁在應急救援、經濟開發與民事層面上的作用，但檯面下的軍事化動作依然不斷。包括於前揭三礁部署鷹擊12型反艦飛彈和紅旗9B型中遠程地對空飛彈系統（2018.4）、於西沙永興島進行轟-6K起降訓練（2018.5）、派遣護衛或海警艦停駐相關島礁（2018.8）、將部分島礁納入區域實戰演練（2019.1）、在永興島部署殲10戰機（2019.6）、從南沙人造設施試射東風-26型彈道飛彈（2019.7），乃至於在美濟礁部署「浮空器」（Aerostat）（2019.11）等等皆屬之。今後，中國勢將上述各項部署和訓練普及於南沙所佔島礁。
美國在批判此次中國海警衝撞事件同時，特別提到永暑礁和渚碧礁「研究站」的啟用，意在凸顯中國所佔島礁「非軍」設施終究為軍事服務之本質。無論是海南省近期所發布，擬在三沙群島等地建設「海洋牧場」之計畫，抑或3月底中國科學院島礁綜合研究中心南沙研究站之設置，該等方案或設施俱為中國南海島礁軍事基地之掩護，藉以證成美艦「闖礁闖島」的不正當性。至於北京持續將島礁軍事化，固然有拉高中國在南海壓制美軍勝算之目的，不過也有將島礁基地作為鬥爭工具，藉由衝突調控來攫取天然資源及政治利益之意圖。
二、南海事態已然推升利害關係國之衝突與競爭意識
中國從2019年9月新學年開始啟用新版高中歷史課本，增加了有關「南海諸島、台灣及其包括釣魚島（釣魚台）在內的附屬島嶼是中國版圖的一部分」等文字。其所透露的訊息是，中國擬將「九段線」作為「島嶼歸屬線」之認定。儘管如此，包括中國海警民兵之強勢行徑、中國將所佔島礁持續軍事化、中美兩軍在南海持續角力，並接連在南海試射飛彈，在在推升了島礁佔有國的衝突意識。
越南當前之島礁建設係以南威島（Spratly Island）及安波沙洲（Amboyna Cay）為主，旨在「強化區域監控與巡邏之能力」，並「提升中國奪取島礁的難度」。2019年底越南不僅在南海舉辦反艦飛彈實彈演習，又發表十年來首部之國防白皮書，強調越南對外防務合作「不受政治體制的限制」，且歡迎各國軍隊訪問或補給於越南港口。
菲國總統杜特蒂於2019年底一度命令軍方佔領菲國聲索的南沙島礁，惟杜特蒂宣示將在菲佔島礁淺灘上興建工事，應屬該次發言之重點。中業島（Thitu Island）為菲國島礁建設之中心，2019年該國為增加中業島停泊軍警船艦之數量，大加強化該島之基礎建設，並小幅翻修其他幾處前哨基地。至於菲國之海岸防衛隊在2019年增加4千人，今年預計要增至2萬3千人。
印尼因中國屢屢挑戰納土納群島專屬經濟區之主權權利，亦不斷拉抬反制高度。2019年底以來，除召見中國駐印尼大使，甚至派遣F-16前往對峙現場壓制。印尼現已宣示將在納土納群島建立軍事基地，作為新成立的領土聯合防衛司令部總部之一，藉以掌握南海情勢。2020年初復舉辦納土納群島戰備軍事演習。
馬來西亞繼2019年9月公布整體外交政策文件，宣告南海非軍事化立場之後，同年底一面提出該國首份國防白皮書，明示南海為國防重點，一面再次向聯合國大陸礁層界限委員會（Commission on the Limits of the Continental Shelf）提出大陸架延伸案。此皆為馬國於南海後續作為之鋪陳。
此外，有鑒於美國國務院4月6日發言特別著墨於中國在永暑礁和渚碧礁等軍事基地啟用新的「研究站」，並以前述引號凸顯南沙島礁軍事化方興未艾，故預料已於2019年5月底送交美國參院對外關係委員會的《南海和東海制裁法案》（South China Sea and East China Sea Sanctions Act），將被加速通過並簽署之，以打擊參與南海島礁開發之實體及個人，削弱南海島礁軍事化之質量。
附表、中國海警總隊三大海區指揮部支隊駐地及舷號規則
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南海海區指揮部（中國海警局南海分局） |
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廣東支隊（廣東海警局） |
舷號：21XXX |
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廣西支隊（廣西海警局） |
舷號：22XXX |
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海南支隊（海南海警局） |
舷號：23XXX |
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第三支隊（直屬第三局）駐地：廣東廣州 |
舷號：3XXX |
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第四支隊（直屬第四局）駐地：海南文昌 |
舷號：4XXX |
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第五支隊（直屬第五局）駐地：海南三亞 |
舷號：5XXX |
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第二航空大隊 駐地：廣東珠海 |
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東海海區指揮部（中國海警局東海分局） |
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江蘇支隊（江蘇海警局） |
舷號：11XXX |
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上海支隊（上海海警局） |
舷號：12XXX |
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浙江支隊（浙江海警局） |
舷號：13XXX |
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福建支隊（福建海警局） |
舷號：14XXX |
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第一支隊（直屬第一局）駐地：上海 |
舷號：1XXX |
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第二支隊（直屬第二局）駐地：浙江寧波 |
舷號：2XXX |
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第一航空大隊 駐地：浙江舟山普陀山機場 |
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北海海區指揮部（中國海警局北海分局） |
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遼寧支隊（遼寧海警局） |
舷號：31XXX |
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河北支隊（河北海警局） |
舷號：32XXX |
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天津支隊（天津海警局） |
舷號：33XXX |
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山東支隊（山東海警局） |
舷號：34XXX |
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第六支隊（直屬第六局）駐地：山東青島 |
舷號：6XXX |
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第三航空大隊 駐地：山東濟南平陰農用機場 |
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資料來源: 〈[海軍動態] 海警地方支隊新舷號亮相〉，《超級大本營軍事論壇》，2019年10月16日，https://lt.cjdby.net/thread-2593330-1-1.html。
[1] 〈美國國務院發言人摩根·奧塔格斯（Morgan Ortagus）於4月6日發布聲明〉，美國在台協會，2020年4月7日，https://www.facebook.com/AIT.Social.Media/posts/10158057636258490/。
[2] 四位數之第1位數為隸屬支隊，第2位數為噸位數，第3位數為編號。可知4301艦噸位為3,000噸。
[3] 湯四明曾長期在中國海軍南海艦隊服役，歷任登陸艦艦長、海測船大隊大隊長、青海湖艦艦長、南海艦隊某作戰支援艦支隊副支隊長等職，大校軍銜。
[4] 〈宣示主權：中國在爭議岩礁巡邏〉，Asia Maritime Transparency Initiative，2019年9月26日，https://amti.csis.org/signaling-sovereignty-chinese-patrols-at-contested-reefs/?lang=zh-hant。
[5] 〈2020年1-4月消息〉，中國人權民運資訊中心，2020年4月13日瀏覽，https://www.hkhkhk.com。